深化结构性减税政策的阻力的创新路径分析

张延辉，中南财经政法大学

  一、引言
    结构性减税是我国“十二五”财税体制乃至经济改革的重要方针举措。其实结构性减税政策早在2004年全面取消农业税时就已提出，到2008年又统一了内外资企业所得税。2009年全球金融危机，我国适时的进行了增值税转型改革，而且大面积调高产品出口退税率。而后多次提高个税起征点，再到最近的增值税扩容，一系列结构性减税政策接连出台，似乎成为我国调节经济的重要政策。然而，8年过去了，无论是企业还是个人，不但没有感觉到税收负担的减轻，相反，税收痛苦指数排名不断攀升。我们可以回顾一下过去几年我国税收收入的增长情况，从表1中可以看到，2004年以来，我国财政收入以平均20％左右的速度增长，增速明显快于 GDP的增长，甚至是GDP增长速度的两倍以上，财政收入突破2万亿用了3年时间，突破3万亿用了2年时间，突破5万亿只用了1年时间，而从6万亿到8万亿的跨越也仅仅用了1年的时间。在这8年时间里，政府财政收入增长了4倍，而居民可支配收入只从2004年的人均9421元，增长至2011年的2.2万元左右，增长不到3倍。
    
    为何我国高举结构性减税大旗而财政收入却以每年如此之快的速度上升，居高不下的宏观税负水平和财政支出水平真的是现阶段我国经济社会所必须和特有的吗?不断上升的宏观税负水平必然拖累我国经济发展。究其原因，我国结构性减税力度不够是一方面，但更重要的是我国在进行结构性减税过程中面对的阻力重重，使得我国政府确立的结构性减税的措施很难落实。基于此，本文将就结构性减税存在的阻力与困难进行深入分析，并提出改进的几点意见。
    二、现阶段结构性减税势在必行
    现阶段，我国面临严峻的国际国内经济形势，如果政府还不下定决心真正推行结构性减税政策，那么，累进性的税率机制很可能会在未来几年把我国宏观税负水平推高到拖累经济增长的边缘，因此，结构性减税政策势在必行。
    (一)国际经济环境异常严峻
    虽然我国不断强调内需拉动型的经济增长方式，但长期形成的高对外依存度局面一时难以转变，因此出口形势对我国经济增长影响明显。2012年我国面临的外部经济环境异常严峻，美国等发达国家消费信心不足，欧洲债务危机，中东社会动荡等因素都势必会导致中国出口增长乏力。美国经济复苏存在很大不确定性，同时欧债主权债务危机却越陷越深，看不到解决的尽头。由此导致的外部需求疲软将负面影响我国出口。另外，发达国家的低利率政策和经济复苏刺激计划也可能会给发展中国家带来通胀压力。
    (二)国内经济结构性调整的需要
    外需乏力，我们只能寄希望于扩大内需。最近几年对外依存度高的外向型经济越来越不适应中国经济的发展，我国急需转变经济增长方式，向内需拉动型经济增长转变。但转变过程中存在很多现实问题，其中最为关键的是适应内需快速增长的制度性基础没有建立：社会保障体系不完善、收入差距不断拉大、地区发展不平衡、房价过高、工薪阶层收入过低等一系列问题。此外，我国还面临劳动力成本上升、资源紧缺、虚拟经济存在泡沫化风险、社会体系不稳定等现实问题。
    从目前国内外经济形势看，刺激内需经济增长的财政政策无外乎两个：一是推出类似2009年4万亿紧急刺激计划，但现在世界经济已从危机最低谷走出，短期内不会急剧恶化，进入一种宏观经济政策微调恢复期，因此对经济不宜再施猛药，以避免不良后遗症的产生。另外我国尚未形成以创新驱动和技术主导的内涵式增长模式，一味继续扩大投资只会造成产能过剩和通胀，将给经济转型带来更大困难；另外一个就是通过减税刺激经济增长，这正是结构性减税政策促进我国经济持续增长的战略意义所在。减税政策是世界各国对经济进行结构性调整的普遍做法，最具实践意义的减税理论来自供给学派的“拉弗曲线”，当年美国里根政府正是采取了供给学派的减税政策，为后来美国上世纪90年代的经济腾飞奠定了基础。而且，“有增有减，重在减税”的结构性减税政策对我国意义重大，对减少收入差距、扩大内需、调整产业结构、促进经济转型也是一剂良方，通过“一增一减”能有效传递政府产业结构调整和经济转型的政策思路和政策导向。
    在目前形势下，结构性减税政策的落脚点是减轻企业和个人的税收负担，根本目标是优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变。因此，结构性减税政策不是普遍性的减税，更不是“减少增多”的变相增税政策。一项实证研究表明，自1995年至2009年，虽然我国“税收持续超经济增长”最主要来源仍是经济增长因素(平均贡献大约为60％)，但增税政策对税收增长确实也功不可没(平均贡献大约为23％)。①
    综上，我国现阶段实施结构性减税措施适合我国经济形势发展的需要，有利于我国转变经济增长方式，在调整经济结构，缩小居民收入差距，鼓励投资，扩大消费，促进就业等方面发挥重要作用。
    三、进一步深化结构性减税的阻力
    虽然我国已实施了多项结构性减税政策，但在实施过程中效果并不明显，总结起来有以下几方面的阻力：
    (一)“经济人”假设前提下，政府没有减税动力
    公共选择学派的政府“经济人”假设认为政府官员也是以追求私人利益最大化为目标。无论是经济改革还是政治改革，政府自身的改革都是核心的问题。这个改革的难度是最大的。根本的原因就在于政府自身的改革将会触动政府和官员的根本利益和权力。
    市场的收入分配是根据生产要素的投入量及其边际生产力来进行的，而政府获得收入是凭借行政的强权。因此，通过立法，政府利用税收这一社会财富再分配手段完成财富从民众向政府的转移。市场经济条件下，政府的根本职责是提供公共产品，但是如果没有严格的财政收支预算审批制度和财政支出监督措施，在公共产品提供过程中，很可能政府通过加大收入，减少支出的方式把财富转移到自身官僚体系中，即除去生产公民必要的公共产品的支出以外，剩余的税收收入便通过各种形式转化为官僚的收入。
    因此，在监管制度建设不完善的情况下，根据政府“经济人”假设前提，结构性减税的阻力之大超乎想象，政府自身减税的动力不强。
    (二)权贵资本主义下的制度僵滞，既得利益集团阻力
    当改革开放来到第三十几个年头，权贵资本主义(吴敬琏，1999)特征呈现出越来越膨 胀的势头。在很多关键领域，利益格局固化了，权力部门利用手中掌握的权力故意设租，特殊既得利益集团不愿意放弃自己的既得利益。在所有的领域，改革都面临着很大的阻力。权力不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制。寻租活动的膨胀到了无以复加的地步。
    在权贵资本主义特征越来越明显的情况下，我国进入了一个制度僵滞的境地。按照程虹(2002)的分析，改革开放三十年来，中国经历了一个完整的制度变迁的周期，即从制度僵滞到制度创新再到制度均衡，现在则处于一个新的制度僵滞的时期。制度僵滞具有的显著特征表现为：在这一时期，社会主要力量缺乏对社会制度创新的动机，社会对创新的愿望低于对现有社会分配中去争取更大份额的愿望，也就是创新成本太大，人们缺乏创新的愿望，也没有获得创新收益的可能。我国经过改革开放三十年的快速发展，由于过分注重关注效率的提高而忽略了社会公平的实现，社会状态进入由收入严重分化所导致的制度僵滞状态。社会分化为大体的两大集团，富人集团和穷人集团。穷人集团有创新的动力但没有创新的能力；富人集团有创新的能力，但由于边际创新收益的递减和对风险的厌恶，明显缺乏创新的动力。
    目前的减税不可能没有输家，帕累托效率的改进始终伴随着利益的得与失。连续多年的税收收入快速增长，对既得利益集团来说已经形成了其利益来源的重要形式，他们要力求保住现有的利益分配格局，没有社会创新的动力，缺乏创新的愿望，因此，结构性减税对既得利益集团是没有吸引力的，在穷人和富人的博弈中，穷人集团占不到优势，富人集团利用其对政府较强的影响力量，阻碍收入分配的重新划分，势必也阻碍税制改革目标向减税方向发展。
    结构性减税可能更多涉及的是隐性税收，即所谓的灰色地带，包含税和费两个方面：一方面，不管是我国学者还是政府，一直大力主张结构性减税，提高个人所得税费用扣除标准，提高个体户起征点等惠民税收减税政策在去年也算可圈可点；另一方面，一系列普遍性的增税政策在今年又悄然推出，如开征地方教育费附加、税务代征工会经费、税务代征残疾人保障金、提高车船税税额等等。所不同的是，减税时大张旗鼓，而增税总是悄悄来临。这种矛盾的做法和心情，说明我们还缺乏对结构性减税的清醒认识和执行决心。
    (三)结构性减税对财政收入带来“J曲线效应”，威胁短期财政安全
    以减税为目标的税制改革一般被认为是一个有利于义理性最大化的政策选择，拉弗曲线也从理论上证实了这一点，但政府选择这一目标的前提条件是减税不会影响到经济稳定，进而危及政治稳定。减税具有J曲线效应，它会在税制改革初期造成政府收入的急速下降，财政赤字的增加会影响到经济稳定进而波及政治稳定。
    考虑到每年的财政困难和财政收支非但不会缓解、反而有进一步加剧的紧张状况，目前不宜也无法选择减税。从中可以看出当前政府对减税的隐忍不发，关键还是担心减税对财政稳定的冲击。
    (四)分税制不完善，地方政府主体税种没有建立
    分税制以来，从支出方面来说，存在一个很大问题，就是地方政府的收入和支出不对应，或者叫财力和事权不对应。人们普遍认为，中国目前的主要问题是支出责任过分下移，中央和地方是两级税收体系，而地方政府只有事务权，没有财权。对于地方政府而言，中小企业的税收是很大的来源，这也造成地方政府对减税没有动力。中央希望减轻负担，但真正落实下来还是存在很多问题，包括执行力的问题、地方政府没有主动性和积极性的问题。一边在减税，但另一边又存在很多巧立名目的费用。
    目前我国地方税体系建设滞后，税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种，大多列为中央税或中央与地方共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种，使得地方政府很难通过地方税有效组织财政收入和调节经济，客观上刺激或迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式——包括土地批租方式筹集预算外资金，以满足财政支出需要。中央和地方的税政管理权限划分不规范，税权过于集中中央，不利于地方政府通过结构性减税来调控区域经济。
    四、进一步深化结构性减税的措施建议
    (一)进行税制的“顶层设计”
    中央反复提出“要更加重视改革顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革”。它意味着在规划设计一个信息系统的时候，首先要确定这个子系统的主体结构，然后才能进行它的各个子系统的设计，否则，各个子系统之间就很难沟通、兼容和联动。首先需要改革以增值税、营业税等间接税为主的设计，转为直接税为主，让纳税人看到买一件商品究竟缴了多少税。其次，对税收制度做一些顶层设计，不能把眼睛只盯住提高多少起征点，真正要调节我们的收入分配，今后奢侈品税、遗产税、物业税等税收还应进一步出台，综合考虑调整整个社会收入分配差距问题，目前力度还是不够的。目标是调节到最后，使得全社会的成员收入差距更小，让大部分人能够直接纳税，这是今后的方向，我们还有很长的路要走。
    改革要取得突破，需要经济体制改革和政治体制改革配合起来推进。只有这样，才能从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治市场经济。税制改革不仅仅是税收职能的调整，它应更多的扮演打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。因此，中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革。
    (二)严格执行税收法定化和民主化
    从契约国家理论下税收民主化的原因进行分析，认为税收的人民征税性是税收立法民主化的根本原因。从实证角度上，本文认为民众的有效参与、代议机关成为税收立法权的唯一享有者和法律作为税收规定的唯一形式这三方面，是实现立法民主化的相辅相成的条件。
    税收立法机制缺乏必要的民主参与属性，公众对税收法律法规的认同度、遵从性较低。为此，应当努力提高税收立法决策的民主化水平。提高税收立法的民主化水平，让民众参与到税收立法程序中来，必然增强税法的公众认同度和遵从度，降低税收的成本和执法难度，从而最大限度地避免公众消极对抗税法的执行，减少征收阻力和偷漏抗税的发 生。老百姓之所以要交税，最根本的理由是让政府利用税收给自己提供公共服务，税负的高与低要与政府提供的公共服务水平挂钩。通过立法限制政府的收入，将政府收入的上限规定为不能超过GDP的33％，只有限制政府收入的上限，才有可能真正降低总体税负，也才有可能进行税制结构的优化。
    (三)进一步深化分税制改革，建立地方主体税种
    从根本上来讲，不仅要结构性减税，还要进行税收体制的改革，即分税制改革，要让地方政府的财权和事权相匹配，建立起地方主体税种，而不是依靠增加税负来提高收入。一是科学配置税种，依据民生需要的程度和社会公共管理的实际归属来优化税收分享，与地方民生相关度大、更有地方特性的税种，应该增大地方的权限。二是在“十二五”期间，应通过改革使房地产税和资源税成为地方政府主要的收入来源，这将有利于从总体上解决地方财政收入问题和地方税体系的构建问题。资源税应成为经济欠发达但资源富足的西部省份与自治区的税收支柱。三是赋予省级政府对地方税种适当的管理权限，包括税种选择权、税率调整权，以及在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征新的税种。
    (四)出售公有资产
    第一，公有资产的减少，意味着政府责任的减少，相应地减少了财政支出。而增加的收入可以用于社会保障、失业等公共产品的提供上。穷人的收益得到了基本的保障，相应的社会福利水平得以提高。第二，资产由公有变为私有，产权的明晰以及监督费用的减少会导致资源配置的更加合理，促进经济增长，从而使得公平收入分配在一个动态的增长框架内得以完成。第三，政府所拥有的公有资产的减少，减少了政府加强干预的借口，政府职能错位的矛盾才可能真正解决，从而加强了市场的力量。因此，国有资产的售卖程度决定了减税目标的实现程度。