我国宅基地抵押贷款制度建构制约因素的实证统

　一、引言
　　随着农村的产业多元化，产业结构调整步伐逐渐加快，农业人口逐渐向非农领域转移，农户已经不仅仅局限于农业生产、外出打工和自营工商业，越来越多的农业活动类似于工业生产经营，其对资金的需求远比小农生产更旺盛，仅靠内源融资及各地农村信用社、村镇银行等机构的小额贷款是难以满足的，客观上要求创新的金融产品和服务。
　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步赋予广大农户“更加充分而有保障的宅基地使用权，现有宅基地使用权关系要保持稳定并长久不变”等权益。宅基地作为农户现实拥有的最重要财产，由于其具有较强的保值增值性与不可灭失性等特点，使得由宅基地承包权所担保的债权的安全性更高，更有利于确保债权的充分实现，更易被金融机构认可和接受。为此，紧密结合我国农村实际状况，建构符合我国农村实际情况的宅基地抵押贷款制度，是当前我国农村金融面临的重要研究课题及现实任务。
　　理论界主要从宅基地融资视角，对宅基地抵押融资制度的性质、条件等开展研究。学者们普遍赞同的观点主要有：中国农业正处在由传统农业向现代农业转变的关键时期，农业生产经营活动与金融的依存度越来越大[1]；宅基地抵押贷款制度，作为宅基地制度深层改革的重要措施与必要组成部分，能够更好地为农业发展提供资金保证[2]；宅基地抵押贷款业务的开展，能够实现社会资金的合理聚集，为农业发展提供更多的资金支持，可以引导和规范农户经济行为，更好地优化配置宅基地资源，促进农业产业结构的战略性调整[3]；从宅基地产权角度来看，我国宅基地已经具备了排他性、可分割性及相对可转让性等产权特性[4]；《物权法》的立法精神为允许宅基地承包使用权抵押预留了空间，使得在农村社会保障制度等相关配套制度尚未建立的形势下，开展宅基地承包使用权抵押贷款成为可能[5]。从现实来看，我国社会稳定，经济蓬勃发展，人民币币值稳中有升，已经初步具备了发展宅基地抵押贷款的条件。通过对豫北1050个农户[6]、泰州市农村500余户[7]、成都“试验区”三阶层农村109户村民调查发现[8]，农户对于宅基地承包使用权抵押贷款有着迫切需求，农民将宅基地承包使用权抵押视为未来大额需求的备选融资工具。
　　综上所述，学者们从不同层面和角度对宅基地抵押贷款制度构建的必要性及意义进行了详细分析，为本文提供了重要参考。但以上文献偏重于理论分析，几乎未从制度经济学视角对宅基地抵押贷款制度的构建进行分析。为此，本文运用新制度经济学相关理论，对宅基地抵押贷款制度建构的动因及制约因素进行经济学分析，为农村宅基地抵押贷款政策的制定提供决策参考。
　　二、宅基地抵押贷款制度建构制约因素
　　由于宅基地产权制度不完善、农村社会保障不健全等原因，我国宅基地抵押贷款制度建设起步较晚，各地宅基地抵押融资试验也面临着共同的制约因素。
　　（一）法律法规的制约
　　我国《担保法》第三十七条第二款规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的宅基地使用权不得抵押”。《物权法》对宅基地使用权依其设立方式的不同，对是否可以作为抵押物的问题作了完全不同的规定。第一百八十条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等宅基地承包使用权可以抵押。第一百八十四条规定，不得抵押的财产有“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的宅基地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。
　　我国多数农民拥有的宅基地产权在解释上均属于第一百八十四条不得抵押的情形。虽然各地都在试点宅基地使用权抵押融资业务，但均以地方性文件的形式获准开展，各地在宅基地使用权抵押贷款抵押融资方面设置了一些限制，如抵押双重担保、抵押物处置风险等，宅基地使用权抵押贷款抵押融资面临着法律法规与政策的风险。因此，宅基地抵押贷款试验主要靠当地行政力量推动，一旦地方政府工作重心转移或换届，宅基地抵押贷款面临着发展动力不足的困难。当宅基地使用权抵押合同的纠纷一旦诉至法院，当事人一方若提出抵押违法、合同无效的主张，法院要做出完全符合法律规定和政策要求的判决无疑是一件棘手的事情。特别是使用权流转纠纷的一方涉及农民时，金融机构的债权可能遭遇“农村稳定问题”有可能会受损。宅基地使用权抵押贷款行为面临的法律风险严重抑制了金融机构的参与热情，增加了抵押人与抵押权人的交易费用，提升了金融机构的政策风险，导致效率损失。
　　（二）二元的城乡社会保障制度
　　目前，我国城镇已基本建立起较为完善的养老、医疗等社会保障体系，广大农村社会保障体系尚未完善，仍以家庭保障为主体。对于大多数农户而言，宅基地作为一种特殊的资源具有财产和社会保障二重职能。宅基地使用权这些特性与其所承担的社会保障功能融为一体，在使用权上深深打上了社会保障功能的烙印。农民手中的宅基地在现阶段依然具有较强的保障性资产作用，农民的生老病死主要依赖宅基地。因此，农民对宅基地使用权抵押融资持谨慎态度，其实质就是农民在农村社会保障体系缺失下的本能的自我保护。
　　（三）不完善的宅基地价值评估制度
　　宅基地使用权抵押融资的本质在于以使用权作为抵押物，从金融机构取得担保资金。因此，宅基地价值的评估对于宅基地使用权的抵押显得尤为重要。宅基地使用权作为一种用益物权，与普通债权抵押担保不同，其价值很难用一个客观的标准去准确衡量。同时，我国权威的宅基地价值评估组织较少，对宅基地抵押价值的评估主要凭贷款人主观判断，于是宅基地的商品价值很难被表现出来，这就降低了融资双方的积极性。
（四）不完善的融资运作机制
　　一是宅基地承包使用权处置障碍。根据抵押合同约定，当农户不能如期偿还抵押贷款时，部分农民因无法按时还贷款会失去宅基地的使用权，金融机构就可取得宅基地使用权的处置权。但金融机构不能直接经营宅基地，直接参与经营宅基地不符合经济理性，宅基地使用权如何处置成为了最为关键问题。
　　二是承接宅基地抵押融资的金融机构缺失。在我国，作为从整体上提升农业基础设施建设水平、扶持农业经济发展的农业发展银行，由于其金融服务目标的宏观性很强，很难有精力 顾及到对小块宅基地农业经营活动方面的资金供给。农村信用社虽承担农村金融服务使命、唯一正规金融组织机构，但农村信用社基础较薄弱、资金实力不强。信用社一直垄断着农村信贷市场，缺乏外部竞争压力，其服务功能逐渐被弱化，制约了竞争性农村金融市场的形成，导致农村金融工作效率低下。因此，承接宅基地使用权抵押融资的农村金融机构的缺失也是宅基地抵押贷款制度构建面临的重要制约因素。
　　三、宅基地抵押贷款制度构建路径选择
　　（一）进一步明确宅基地产权
　　宅基地抵押融资是不改变宅基地所有权性质、不转移宅基地占有及宅基地用途的基础上运作的。在实际操作过程中，金融机构更倾向于接受使用权主体明确的宅基地作为抵押品。为此，国家应尽快修订《宅基地承包法》、《物权法》等相关法律法规，以法定的形式赋予农民真正的所有权，真正拥有体现所有权的占有权、使用权、收益权、处置权。同时，在坚持宅基地集体所有的基础上，依法将宅基地产权的诸项权能与所有权进行剥离，适度放松对宅基地使用权限制，让农民充分拥有完整的宅基地使用权，保障从法律层面对宅基地的“确权”走向全面“还权赋能”，还农户以完整的宅基地使用权、收益权和自由处置权，提高宅基地的市场价值。
　　（二）发行宅基地债券
　　通过发行宅基地债券的方式去吸收社会资本参与是宅基地融资，宅基地债券发行成功与否将成为我国宅基地抵押贷款制度构建的关键点。发行宅基地债券应注意以下问题：
　　一是做好宅基地债券发行的基础性工作。对宅基地进行详细登记，如宅基地的数量、质量、权属问题等。二是债券发行的总额不得超过抵押使用权价值总额，宅基地债券的面额应有区分。三是宅基地债券的利率依据市场利率水平协商制定，其利率低于市场利率由于，宅基地债券安全性方面比其他债券更强，在制定发行利率时，可以考虑比市场利率稍低一些，以确保宅基地债券的顺利流通。同时，宅基地债券不同于其他普通债券，其具体操作技术要求也差异，因此，须单独创建宅基地债券发行、交易、退出的证券市场。
　　（三）建立全面的宅基地估价体系
　　能否对宅基地价值进行科学估价是借贷双方能否达成贷款协议的关键所在。为此，建立完善的宅基地价值估价体系成为构建宅基地抵押贷款制度的重中之重。
　　一是进一步完善宅基地等级划分标准。目前，我国大部分农村尚未对其经营宅基地进行等级划分。在等级划分基础上才能形成对宅基地价值的综合评定，进而形成合理、完善的宅基地价值评估价体系。
　　二是进一步明确宅基地评估机构。目前，我国现有的宅基地评估机构大多数均隶属于各级政府，在委托者与评估者的身份重叠的评估体系下，极易导致宅基地估价不合理，对广大农民的利益造成严重损害。因此，成立自负盈亏、自主经营、保持中立的第三方评估机构已迫在眉睫。
　　三是健全宅基地价格管理制度。基准宅基地价格是宅基地价值评估管理工作的基点，政府要依据宅基地交易市场的行情，制定完善的宅基地评估管理制度以确保准确、及时地更新宅基地基准价格，为宅基地价格管理提供制度保障。
　　（四）建立宅基地抵押贷款风险防范机制
　　一是建立宅基地金融的信贷风险防范机制。通过组建农村信贷担保机构和再保险公司，以降低宅基地抵押贷款的信贷风险。
　　二是建立农户基本生活保障机制。进一步完善农村社会保障体系，建立农民最低生活保障机制。
　　（责任编辑：汤戈于）
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