两型社会建设中地方政府的角色定位

　　【论文摘要】建设资源节约型、环境友好型社会是从我国国情出发提出的一项重大的战略决策，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的必然要求。“两型”社会建设需要地方政府发挥主导作用，从经济、法制和行政管理等方面积极探索建设“两型”社会的政策机制。

　　【论文关键词】“两型”社会 地方政府 角色定位

　　2007年12月国家发改委批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区(简称“两型”社会)。这是继上海浦东新区、天津滨海新区和成渝统筹城乡综合配套改革试验区之后，国家从改革发展全局作出的又一重大决策，也是促进中部崛起的一项重大战略部署。“两型”社会试验区是一项伟大的系统工程，地方政府在其中扮演着重要的角色。“两型”社会建设需要地方政府有效的组织、规划和指挥，主要表现在：在经济上应当强化地方政府的经济政策引导，推动产业结构升级，大力发展循环经济;在法制上，应加强“两型”社会的地方立法和执法;在管理上要转变政府职能和创新地方政府行政管理体制改革。

　　一、强化地方政府的经济政策引导

　　所谓的“两型”社会就是指资源节约型、环境友好型社会，即在社会生产、建设、流通和消费各个领域，在经济和社会发展各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用率，以尽可能少的资源消耗，获得最大的经济效益和社会效益，实现人与自然和谐发展、经济社会可持续发展。因此，“两型”社会建设必须强化地方政府的经济政策引导，推动产业结构升级，大力发展循环经济，以实现资源节约和环境友好的目的。

　　1、调整和优化产业结构，推进产业结构升级

　　由于历史的原因，武汉城市圈和长株潭城市群形成了以传统产业为主体的经济结构，因此，新兴产业发展相对不足，工业经济增长的稳定性、协调性、均衡性不强。以武汉市为例，近年来虽然加快了产业结构调整的步伐，着重培育光电子、生物医药和环保等高新技术或资源环境依赖程度较低的产业，逐步实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变。但从现阶段工业发展现状看，全市高消耗、高污染的钢铁、化工、建材等行业，在工业中所占比重仍然偏大，高科技技术产业、技术密集型制造业和现代化服务业正在成长中，产业、产品结构和资源环境容量的不协调较为突出。

　　“两型”社会建设要求地方政府积极推进产业结构优化升级，形成以高新技术产业为先导，基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的产业格局。具体内容有：积极发展对经济增长有突破性作用的高新技术产业，如光电子信息、新材料、生物工程与新医药、机电一体化、新能源等;同时还要大力发展以金融、商贸、物流、旅游、文化产业为代表的现代第三产业，提高服务业的比重和水平，从根本上改变现有的重型工业结构。

　　在促进工业结构的不断优化的同时，还要坚持以现代化、信息化、高端化为目标改造传统产业，大力振兴装备制造业，淘汰落后的生产能力。

　　2、大力倡导发展循环经济

　　循环经济是一种以资源高效利用和循环利用为核心，以“三R”为原则即减量化(Reduce)、再使用(Reuse)、再循环(Recycle)，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，以生态产业链为发展载体，以清洁生产为重要手段，从而实现物质资源的有效利用和经济与生态的可持续发展。发展循环经济是节约资源、保护环境、实现可持续发展的有效手段，是推动经济社会实现又好又快发展的必然要求，也是“两型”社会建设的基本内容。发展循环经济，地方政府应努力做到以下几点。

　　(1)要加快建立资源性产品的价格形成机制，完善环境保护投入机制。使用市场机制推进污染治理，建立循环经济理论和技术支撑体系，逐步建立企业为主、地方政府支持的循环经济技术创新体系，促进资源的循环利用。加强环境无害化技术的研究开发和产业化进程，特别是开发各种清洁生产技术和废弃物资源化技术，为发展循环经济提供坚实的技术支撑。现阶段重点组织开发有重大推广意义的新能源利用技术、资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、清洁生产技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接技术、“零”排放技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术，特别是降低再利用成本的技术等，突破制约循环经济发展的技术瓶颈。

　　(2)加强环境执法，严格环境准入。深化循环经济试点，加强对国家生态工业示范园区和循环经济示范区创建的指导和监督管理，促进企业、产品采用环境友好技术，对排污单位实行排污许可制度，严格控制污染物排放总量，改善区域环境质量。确保试点和示范单位能够通过持续改进，如武汉市青山区作为国家的第二批循环经济试点区已经初步取得了良好的经济效益和生态效益。

　　(3)地方政府积极推动政府绿色采购，扩大绿色产品的消费市场需求，促进环保产业的发展。加强宣传，广泛传播循环经济理念，形成推进循环经济发展的良好社会氛围。在建设“两型”社会的过程中，政府要主导、培育全社会节约、文明、适度、合理的消费理念，提高消费质量和效益。要充分发挥宣传教育的引导作用，提高公众的节约意识和环保意识，让“节约光荣，浪费可耻”成为社会价值标准。充分发挥社会监督的促进作用，加快建立和完善有广大公众参与的社会监督体系，切实加大对资源使用的监督检查力度，坚决制止各种浪费资源的行为。

　　二、法律在资源节约型社会建设中的作用

　　法律作为一种直接规范人们行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制功能，在资源节约型社会建设中起着基础性作用。为此，“两型”社会要求政府制定合理有效的法律以控制和约束人们的行为，运用法律手段规范和调节人们对资源的合理占有和使用，使其不至于破坏环境正常生态功能的发挥，并尽可能地保护和营造良好环境。

　　1、完善立法

　　目前我国己经基本形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基础的环境资源法律法规体系框架。例如《环境保护法》、《农业法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《电力法》等。这些立法对我国的经济和环境的协调发展起到了一定的积极作用，也成为了我国建设“两型”社会的法律依据。但是，总体上看，这些立法体系并不完善，立法内容滞后，指导思想与建设”两型”社会的要求还存在着较大的差距，因此，国家必须按照“两型”社会的基本要求对其进行修订和完善。除此之外，地方政府还应开展专门的地方性法规立法研究，使“两型”社会建设有法可依，有章可循。

　　地方政府应逐步制定出台一些具有区域特色的地方性环境法律法规，解决部分生态环境保护法律法规缺位的问题。特别是注重从饮用水源保护与污染防治、危险废物污染防治、污染物总量分配管理、重点湖泊污染防治、跨界环境污染补偿、环境突发事件应急管理、节水节能以及资源的综合利用等方面加强区域性环境立法研究工作，有计划地制定出台地方性法规。此外，地方政府还应加强行政立法，制定与资源节约和环境保护法律相配套的行政法规，促进循环经济发展。修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，对循环经济、清洁生产和环境友好的企业在经济政策上给予优惠和鼓励。

　　2、严格执行有关法律法规

　　为了保障“两型”社会建设的顺利进行，地方政府还应强化对资源环境法律、法规与规章实施的监督管理，加大执法力度。特别是在执法上，地方政府应当强化权力机关对相关法律实施情况的监督，通过监督管理和对相关违法行为的制裁，如节能、节水、资源综合利用制度，高消耗的落后工艺、技术和设备及产品强制淘汰制度，能源效率认证制度和能源效率准入制度，废弃物综合利用制度等得以切实贯彻实施。

　　三、转变地方政府职能和加快地方政府管理体制改革

　　能否实现“两型”社会的总体目标，能否完成绿色GDP，节能减排等资源节约和环境保护的各项具体指标，政府始终是第一责任人。若不全面转变政府行为，是不可能承担如此艰巨任务的。目前，无论是武汉城市圈，还是湖南长株潭城市群的政府管理体制与机制都尚不适应“两型”社会综合配套改革的要求。因此，要深化“两型”社会综合配套改革并取得成效，就必须转变地方政府职能和加快地方政府管理体制改革，使政府管理工作适应”两型”社会的新要求。

　　1、转变地方政府职能

　　经过30 年的改革开放，计划经济体制下政府对社会经济事务统得过多过死的状况已大有改观，但仍存在“越位、错位、缺位”问题。要进一步调整政府的职能定位，在抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，推进各项社会事业全面发展。十七大报告指出：“加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”就是要求地方政府要继续推进政企分开、政资分开、政事分开，使政府的社会管理和公共服务职能不断得到强化。

　　2、深化行政管理体制改革

　　政府行政管理体制改革是整个经济体制改革的关键环节，也是”两型”社会建设的关键环节。要按照转变政府职能和提高行政效率的改革要求，推动政府转型，加快建设服务型政府。地方政府应按照国家统一部署的要求，“转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求、优化机构配置”，形成“行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁”的行政管理体制。此外，还要着重在四个方面加以创新和突破。

　　(1)规范行政行为，减少和规范行政审批。要简化办事程序，提高办事效率，树立创新、务实、廉洁、高效的地方政府形象。进一步精简行政审批事项，减少审批环节，规范行政行为，减少地方政府行政干预。探索建立地方政府决策、执行、监督相协调的运作机制。

　　(2)推进公共财政体制改革。”两型社会”建设需要财政资金支持，必须通过改革形成公共财政保障体系。

　　(3)探索政绩考核体系的改革。建立绿色GDP政绩考核机制，以扭转一些地方不惜牺牲资源和环境为代价换取GDP增长的错误做法，使地方政府职能复位，经济走上健康的良性循环的发展轨道。

　　(4)建设节约型政府。政府机关要带头厉行节约，公务员要身体力行环境友好，推动形成全社会共建共享“两型”社会的风气和氛围。

　　【参考文献】

　　十六届六中全会：中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[Z].

　　中国共产党第十七次代表大会报告：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].人民出版社，2007.