浅谈乡镇政府职能转变的重点与途径

论文导读:：乡镇工作是党和政府在农村工作的基石，农村经济社会的发展，迫切要求乡镇政府职能加以转变。乡镇职能作用发挥得好坏，直接关系社会主义新农村建设目标的实现。本文以新农村建设为背景，讨论了乡镇政府职能转变的重点和实现途径。
论文关键词：乡镇政府，职能转变，重点途径

　　 当前，在农村各项改革不断深入的情况下，特别是农业税全面取消后，乡镇传统的“催粮要款”等职能随之消失，促使乡镇政府需要与时俱进、重塑职能，推进自身从“管理型”向“服务型”转变。2009年印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》第一次清晰地指出改革后的乡镇要全面履行四个方面的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。依照这一改革思路，乡镇政府职能转变需要特别突出在以下四个重点方面：
　　（一）强化以服务“三农”为核心工作的经济发展职能
　　据统计，全国共有34600多个乡镇，作为一个农业大国的基层政府，大部分仍是农（牧）业乡镇。一定意义上讲，乡镇政府就是农（牧）业型政府。“三农”问题在我国几乎所有的乡镇政府管理职能中占有十分重要的地位。在我国十三亿人口中有62%的人生活在农村，按照2008年农村(人均纯收入)贫困标准为1196元折算， 2009年年末农村贫困人口为3597万人，约有6000万刚刚越过温饱线，受天气、自然灾害等外在不确定因素影响，他们的收入依然很不稳定。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”因此，大多数乡镇府必须把解决好“三农”问题放在乡镇政府管理的重中之重。乡镇政府要发挥的经济发展职能主要有：“一是加强市场的培育职能；二是大力改善农村基础设施建设；三是合理开发利用好本地资源，推进农业产业化发展；四是加大扶贫开发的力度。”（参见许才明著：乡镇政府管理改革研究【M】.江西人民出版社，2009.142）
　　（二）以改善民生为着力点，加快推进公共服务职能建设
　　公共服务职能，主要包括“政府承担的发展各项社会事业、实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全政务、办公和信息等公共服务设施系统等方面的职能。”（参见许才明著：乡镇政府管理改革研究【M】.江西人民出版社，2009.142）乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应该按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。我国农村正处于由生存型向发展型社会转变的关键期重点途径，广大农民的义务教育、公共医疗、社会保障等方面的需求很迫切，可以说，民生问题涉及到群众的很多现实而亟需解决的利益问题，关系到千家万户，涉及到农民与基层政府的人心向背问题，是一项系统工程。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运行机制的改变，都需要特别注重加快推进以下几个方面的职能建设：一是利用国家大力加强基础教育、学前教育的大好时机，优化、平衡区域内的中小学义务教育和学前教育资源，使农家子弟不能输在接受人生起航的起跑线上；二是有序地迁移农民，有组织有计划地实施农民工的就业和创业发展战略，积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移；三是加快建立与本区域的经济社会发展水平相适应居民社会保障体系，为将来全国范围内实行“老有所养”的大社会保障体系做好准备、奠定基础；四是根据新型农村合作医疗制度和国务院公布的《关于深化医疗卫生体制改革的意见》，完善农村基本医疗救助制度，尽量避免群众因病致贫、因病返聘的比率再次上升；五是按照上级的总体规划，结合当地实际，因地制宜，积极稳妥地推进社会主义新农村建设。
　　（三）建立以促乡村和谐为重点的社会管理职能
　　社会管理职能，主要体现在管理和规范各种合法的社会组织、调解社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序稳定、保障人民群众生命财产安全等方面。根据世界发展进程的客观规律，在社会发展序列谱上当前我国恰恰对应在“非稳定状态”的频发阶段，虽然我国已经达到人均GDP4000美元的发展阶段，向着中等收入国家梯队迈进，但总体看，社会阶层之间的收入差距依然很大，人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈制约比较严重，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期中国期刊全文数据库。因此，实现乡村和谐发展，保证基层政权的稳定，对于急待科学发展的乡村来言，具有特殊的意义。在当下农村，目前最常见的突发性群体性事件主要有：一是因土地、山林、矿产等资源引发的突发性群体事件，而这种事件又常会掺杂着复杂的家族冲突、村庄之间的历史性纠葛而瞬间爆发；二是因公共政策实施不透明、不当而酝酿出群体性大规模上访事件；三是在征地、房屋拆迁费用补偿引起的纠纷；四是自然灾害，如地震、火灾、洪水甚至食品安全，等等。客观上讲，近年来基层群众的权利保护意识在增强，维护自己合法权益的行动在增加，对基层干部执政能力和水平提出很大的考验，需要采取更为稳妥的方式和手段来加以解决。一旦突发事件处置不科学、不理性、不及时，就很容易引发公共危机，给基层政权的稳定、人民群众的财产和生命安全带来更多的伤害，导致执政合法性的危机。
　　（四）建立与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，突出基层民主政治建设职能
　　乡镇是我国政权系统在农村的一级行政区划。《决定》指出：“要完善与农民政治参与积极性不断提高的乡镇治理机制，”这是党的历次中央全会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念。乡镇治理机制，就是“在党的领导下充分发挥政府、社会组织、公民等多方面的积极性，最广泛动员农民群众依法管理乡镇事务的制度、手段、途径的总称。”（参见：本书编写组：党的十七届三中全会《决定》学习辅导百问）【M】.党建读物出版社 学习出版社，2008.10）近年来，随着农民权利意识、民主意识、法律意识的普遍提高，农民群众不仅关注自己的经济利益、身边的经济利益、眼前的经济利益，而且也会关注群体利益、长远利益，不仅关注经济利益，而且也会关注政治利益、精神文化利益以及社会利益、环保利益等。面对农村经济社会发展的新情况，需要充分尊重农民的主体地位，引导农民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对村两委、乡镇干部进行民主监督，实践证明，这是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基层性工程重点推进。乡镇政府当前最重要的民主政治职能就是要全面完善村民自治制度和乡镇治理机制，建立现代文明的城乡社区，并在村民自治充分发展成熟的基础上，为乡镇政府的自治式民主改革打好基础、创造条件。
　　作为联系“三农”最紧密的基层政府，必须在从严核定和控制乡镇机构编制、财政供养人员数量的同时重点途径，整合现有的乡镇事业站所，由财政保障的公益性事业单位履行公共服务功能，将乡镇经营性事业单位逐步纳入市场化发展的良性轨道。乡镇政府以标本兼治的方式和“因事而设”的原则动态地调整政府组织结构，使机构配置更优化，从业人员更优秀，管理服务更有效，使乡镇政府从管理重心、工作方法、领导方式和行政手段等方面切实转变政府职能，使农村基层社会更有序、更和谐。
　　根据近几年乡镇机构改革总结出的经验作法，要实现乡镇政府职能的根本性转变，需要从以下几条途径加以解决：
　　（一）更新和转变乡镇干部思想观念
　　乡镇政府要完成职能转变，除了财力上的保障外，乡镇干部的作用也是不可忽视的。他们是执行乡镇职能转变的主导者，其思想观念直接关系着乡镇政府职能转变的成败。乡镇干部思想不解放，观念不更新，角色不转换，乡镇职能就不能发生质的转变。为此，要大力推进乡镇干部的职能转型，加快乡镇干部由生产管理型向经济服务型转变，注重乡镇干部的培训学习，加强农村政策和工作技能培训，培训内容应重点放在乡村干部的农业科技、市场经营和改革政策的学习上面。通过培训学习，使其抛却以前落后的工作作风，转变观念，逐级疏通乡镇政府职能转变的渠道和环节，开拓创新，努力提高乡镇干部驾驭市场经济的能力和指导农村工作的综合素质，更好地为继续深化改革和发展农村经济和各项社会事业服务。
　　（二）加快行政审批制度的改革，着力改进乡镇工作方法
　　以前，行政审批过多过细，是计划经济时代的典型特征，也是政企不分、政事不分、政社不分的根源所在，还容易滋生以权谋私、权力寻租等不良现象。坚持科学行政、依法行政、民主行政，规范乡镇行政行为，是加强基层政府权威性的必然选择。根据法律法规及规章规定，乡镇政府享有一定的行政审批权限，可分为法定审批权，初审权和受委托实施审批三类。其中，法定审批权，如特殊情形对农户承包耕地进行适当调整审批、村民建设住宅审批；初审权利，如在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设审批的审核、转让四荒使用权审核、农村夫妻再生育审核以及农村五保户妥善供养待遇审核；委托实施审批权，如农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木许可证核发，等等。为了更好的方便群众办事，乡镇政府要主动制定出清晰、简便、易懂的“政府办事指南”宣传栏或者通过电子政务把有关事项事先进行公开；公开审批机关、内容、依据、条件、程序和时限，以及收费标准和负责人，如有必要还完全可以利用“赶圩日”、三下乡等群众较为集中时间对重大问题的审批事项进行广泛全面宣传。同时，“可以在政府办公大楼成立服务中心，专门建立一个行政审批办公室，或开办便民服务办事窗口，甚至为了真正体现为人民服务的宗旨，工作人员可以利用下乡时间为农民提供及时有效的相关服务”。（参见许才明著：乡镇政府管理改革研究【M】.江西人民出版社，2009.144）
　　

　　（三）理清政企界限，实行政企分开
　　实现政府与企业的分开是政府职能转变的根本要求和前提，也是乡镇政府管理职能转变的关键。现实中，筑巢引凤、兴建乡镇企业、引进外资来发展区域内经济是乡镇政府的重头戏。这样，就导致乡镇层面政企不分成为一个普遍现象。客观上讲，乡镇政府处于整个国家行政体系的末梢，能够有效支配的资源比较有限，不能像其他较高层级政府那样可以通过其他渠道来汲取其他资源弥补本级政府资源的短缺和不足，现实使然，促使乡镇政府把参与乡镇企业的经济活动当做开发或盘活本地资源以增强自身运作能力的一种重要形式。在理顺企业产权关系，分清政府和企业的权限基础上，要积极探讨政府与企业、政府与社会联手互动推进经济发展和社会服务的新机制，乡镇政府要从以下几个方面把握好与企业的关系：首先重点途径，政府应对乡镇企业的发展进行宏观指导，重视抓好政策引导、组织协调和环境优化工作，尤其是要与当地环境、资源及劳动力供应紧密结合起来，既能发展经济，又能够造福民众、为后人留下可持续发展的环境和发展空间；其次，政府要依法监督企业经营者的经营活动，尤其是避免出现地方保护主义的倾向，对企业运行中存在的违法问题视而不见，这样就会与民众的强烈要求背道而驰，产生质量和信誉危机，影响到当地政府的威望和信用；第三，要为乡镇企业的发展创造出一个良好的外部发展环境，尤其是要积极创造出一个适宜企业发展的政务环境；最后，把产业经营、产业管理和技术服务等经营性职能尽量让位于龙头企业、产业协会和社会经营性服务组织；要积极培育和引导各类行业协会的发展，最终将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出来，减轻政府负担，避免出现越位的隐忧，同时促进行业自律自主快速发展。
　　（四）加快转移乡镇工作重心，妥善改善政府与社会的关系
　　实现乡镇工作重心转移，就是由过去的安排生产、催粮要款、大包大揽向加强行政引导、提供公共服务和发展社会事业转移，乡镇工作重心主要集中到抓产业、抓服务、抓稳定上。在促进农民增收方面，把发展非农经济收入作为农民增收主渠道，鼓励农村劳动力向非农产业转移中国期刊全文数据库。积极探索“公司+基地+农户”的劳动力订单培训模式，有序促进农村劳动力就业从体能型向技能型转变。在推动农村经济发展方面，把抓好龙头企业、建好服务体系、搞好示范引导作为农村工作着力点。乡镇政府管理改革的目标模式是最终要实现规模适度的有效政府，渐渐收缩政府职能，还权于民，将原属政府的大量微观职能还给社会，政府集中精力对社会实现宏观规划和调控，承担那些对社会非常重要，而一般社会组织及个人无法或不愿做的事情；同时还要相应地扩大和强化社会自身管理的能力，由村民自治组织、各类农民自治组织和社会中介组织等各种社会组织按照各自的性质和任务，依次分流，共同承担社会义务，实现在政府宏观指导、协调和监督下的社会自我管理。这样，渐渐就可以建设成有限责任政府，公民也逐渐学会了自主管理、自强自立，促进培养公民社会的形成。
　　（五）不断完善乡镇干部工作考核机制
　　现行的考核机制、政绩评价标准主要来源于上级政府，乡镇干部只需要对上级政府负责，直接导致乡镇干部从理性人的角度出发，把精力集中在与考核机制相关的政绩工程上，据调查，很多人反映建立一套与乡镇政府职能转变理念直接相关的乡镇干部考核机制非常有必要。完善考核机制，重点是健全科学的考核体系。首先，坚持因事设岗定人，优化整合干部资源，建立“钱随事走、以钱养事、以事取人”的考核机制，强化干部的责任心、事业心和紧迫感；其次，按照产业化服务要求，对干部推行包产业、包项目、包技术、包效益等管理责任制，实行权责统一、目标量化和效能管理，转变过去单一的数量考核为数量与质量并重考核；第三，推行新型考核机制，鼓励干部大胆创新，敢于作为，以农民增收和产业发展为根本，以业绩论取向，打破“下乡驻队、考评出勤”的量化模式，制定科学合理的考核标准和办法。第四，加大民主测评的力度和效度，促使基层干部转变传统理念，切实为农民办好事、切实履行好职责。
　　（六）建立群众民主参与的有效渠道，切实转变乡镇工作作风
　　在后农业时税时代重点途径，农民群众已经“反客为主”，成了农村基层政府服务的对象，公共产品的“消费者”。乡镇政府的职能转变就需要给群众合理有效的参与渠道，使他们有面对与自己利益息息相关的事情发表自己的意见和看法、提出合理化建议的权利。新型的乡镇干部考核制度需要群众的民主测评，只有群众能够有效地参与乡镇政府的工作，才能够对干部的考核做到有的放矢，真正维护自己的合法权益。只有不断加强民主监督，促使乡镇政府不断改善公共服务水平，从而实现乡镇政府职能的切实转变。对广大乡镇干部来言，首先，要大力弘扬求真务实的工作作风，坚持说实话、办实事、鼓实劲、求实效，真正把各项分内工作落到实处；其次，要牢固树立群众观点，经常深入农民中间，真心实意地为农民群众办好事、解难题，把维护好农民的根本利益作为思考问题和开展工作的出发点和落脚点，只要时刻把农民利益放在心头，他们才会发自内心地拥护和支持干部开展工作；再次，要认真贯彻执行中央各项农村改革政策，吃透文件精神，把准当地实情，以强烈的责任感、紧迫感和事业感提升自身素质，积极稳妥地推进农村各项改革；最后，要切实转变领导作风和工作作风，树立为民、务实、廉洁的良好形象，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府，不断提升乡镇政府的公共服务能力。