因地制宜推进中国特色城镇化建设的思考

论文摘要：中央经济工作会议在部署今年经济工作的主要任务时提出，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展。城镇化的重要性已毋庸置疑，如何推进才是重点。充分地考虑“财力”与“人力”的来源问题、因地制宜才是解决之道。
论文关键词：因地制宜,城镇化,建设
　　今年中央经济工作会议把城镇化放在了调整经济结构的重要地位上，突出了城镇化对未来经济发展的战略意义。城镇化是扩大内需实现经济可持续发展的引擎，是支撑未来中国经济高速增长的强大动力，对于刺激消费、带动民间投资、积极扩大内需具有重要的战略意义。
　　东部与中西部应因地制宜。对于东部地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，通过据点式城镇化，在中西部把县城建成具有一定规模效应和集聚效应中小城市，解决城镇化发展过程中“人往哪里去”的问题。东部三大都市圈可以吸收一部分农民工，但是大部分中西部的农民工可以在中西部通过县城的发展实现城镇化。对于中西部的县城要根据不同的情况建设不同规模的城市：100万以上人口的大县，把现在的城关镇发展成30~50万人中等城市，在50~100万人的中等县以城关镇为依托建立20~30万人的中小城市，50万以下小县把县城做大。“十一五”期间，贵阳市进一步加快城市化步伐，贵阳城市经济圈城镇人口385万人，城镇化水平50%，其中核心城市总人口180万以上。[1]
　　一、中国城镇化的基本趋势
　　过去30年我国的城市化水平以年均近一个百分点的速率提高，未来10年我国的城镇
　　化仍会以较快的速度推进。这是因为：（1）未来10年我国经济仍会以较高的速度增长，城镇化有可靠的物质基础。2008年，我国人均GDP达3260美元左右，已接近上中等收入国家的下限阈值。我国将会在2010年左右进入上中等收入国家的行列。进入这个行列后，经济增长速度与前30年相比将有所放慢，但仍会维持较高的水平。经济规模的扩张和城市非农产业的发展，必将为广大农民提供更多的非农就业和在城镇安家落户的机会，城市化必然伴随着经济增长而继续向前推进。（2）农村人口众多和耕地资源有限，城镇化有强大的内在压力和动力。2008年，我国尚有7.2亿农村居民。这些人占有的耕地总面积只有18亿亩左右，人均占有量不足3亩。要实现农村现代化，使农村居民过上现代文明生活，只有把农村居民转移到城镇。而广大农民自身也有比较强烈的愿望到城镇寻找生活和发展的机会。
　　“十二五”时期至2020年我国城镇化率仍将快速提升，但是慢于过去10年；城镇人口规模的扩大速度相对过去10年则明显放缓。这主要是由如下三个方面的因素决定的。（1）我国总体上还将保持相对较高的经济增长速度，人口在城乡和区域之间的流动还有较强的拉动力。（2）未来我国经济增长速度将慢于前10年。（3）城镇化的成本也会不断提高，对城镇化率的提高产生一定的抑制作用。
　　学术界通常使用Logistic曲线方法预测未来城镇化率趋势，该预测方法的基本假定是：（1）每个经济体自身的各种条件决定了其城市化率的峰值水平；（2）每个经济体城市化率随着时间的推移，呈现出一个类似于S型的轨迹。大致经过三个阶段，第一个阶段缓慢上升，第二个阶段快速上升，第三个阶段则又是缓慢上升，逼近于峰值。
　　为进行预测，首先需要确定城镇化率的峰值。从国际经验和理论分析都可以看出，对于绝大多数国家来说，其城市化水平既不可能达到百分之百，也并非越高越好，而是会在一定的水平上达到平衡，既达到其峰值。这是因为，第一，总有一些生产活动（比如农业、开采业等）不能实现集中；第二，当生产活动过于集中时反而效率降低，也不利于环境保护；第三，随着发展阶段和生活水平的变化，以及通讯交通条件的改善，分散化居住往往成为改善居住条件、提高生活质量的一个途径。在一定的发展阶段上，甚至可能会出现城市人口比例降低的逆城市化现象。显然，由于各国资源环境特点及人口规模的不同，不同国家达到峰值时的城市化率也是不同的。
　　从24个高收入的OECD国家的历史经验发现，卢森堡、芬兰、比利时、德国、奥地利、希腊、瑞典和英国的城市化率在过去30年中变化幅度相对较小。这些国家2005年的城市化率依次为82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希腊的59%，最高的是比利时的97.2%。这些国家当中，人口最多的是德国，为8千多万，人口最少的为芬兰，为500多万。对中国而言，参考意义较大的可能是德国和英国。两者2005年的城市化率分别是75.2%和89.7%。
　　从发达国家经验来看，在城镇化率达到其峰值之前，城镇化率的提高一般可以看作是一国现代化水平的提高和享受现代文明生活人口的增加。但当城镇化率达到峰值以后，城镇化率的变化便不再适宜作为反映现代化水平和城乡居民生活水准的指标。在特定情况下，城镇人口的减少也许是人们追求更高质量生活的结果。当然，目前我国的城镇化率还不够，我们还要在相当长的时间内，把提高城镇化率作为推进城镇化的主要任务。
　　中国的城镇化率峰值水平，也受到多种因素的影响，有些因素可能会使我国城镇化率峰值水平高于一般国际经验的情形，有些因素则可能会使其低于国际经验的情形。

一方面，土地资源稀缺，人地矛盾突出，决定了城镇化率峰值水平可能高于国际经验的一般水平。另一方面，人口全球最多，所需粮食数量巨大。为保证粮食安全，必须主要依靠国内生产满足粮食需求。这样，即使土地和资本投入不断增加，农业生产的劳动密集程度也要高于国际经验的情形。这就决定了从事农业生产的人口比例可能比发达国家一般水平要高。当然，从长远来看，这些农业人口最终也能享受到城市的现代生活方式。还要考虑，由于人口总规模异常庞大，在城镇化率相同的情况下，中国城镇人口总规模要比一般国家多很多，人口向城镇的聚集所带来的成本也会高于一般国家。这一因素也可能会使中国城乡人口的动态平衡点的来临早于人口规模不如中国大的国家。综合这些因素，认为我国城镇化率的峰值，保守估计约在75%—80%之间；较高的估计则约在80%—85%之间。为此，我们以100%、85%、80%、75%和70%等五个城镇化率峰值情形，估计了我国的城镇化Logistic轨迹方程。我国的城镇化率不可能达到100%，所以该情形只是一个参考。在其余四个情形中，以80%的城镇化率峰值水平的情形为基准情形。
　　在不同的城镇化率峰值水平下，利用我国1978—2008年的城镇化率历史数据，估计出Logistic轨迹的相应参数，之后外推，得到了城镇化率的预测结果。在此基础上，结合联合国最新完成的各国人口预测数据，推算出相应的城镇人口规模。这一结果高于联合国2007年对我国城镇化率所作的预测，而低于麦肯锡公司2008年所作的预测，具有较大的合理性和较高的可信度。
　　预测的主要结果是：在假定2010年的城镇化水平达到“十一五”规划的47%的预期目标的基础上，在基准情形下，2010—2020年包括城市自然增长的人口在内，我国城镇人口总规模年均增长1650万人左右，到2020年，城镇化率将达到56%左右，城镇总人口将达到8亿左右。[2]
　　二、中国未来城镇化的战略重点和政策取向
　　中国每年有数以千万计的农村人口向城镇转移，是规模空前的社会转型过程，将对经济社会发展各方面产生巨大影响，也向人们提出了严峻挑战。要成功实现这一转型过程，必须制定和实施符合中国国情和现阶段发展实际的城镇化战略，明确城镇化的战略思路、战略重点和政策取向，妥善处理城镇化进程中的若干重要关系。
　　“十二五”时期至2020年中国城镇化的战略思路。以让全体人们共享改革开放和经济发展成果，促进经济社会全面协调可持续发展为核心目标，坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹，遵循城镇化发展的一般规律，密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点，充分发挥市场的基础性作用，合理地界定和发挥各级政府尤其是中央政府的职能和作用，建立健全体制机制，采取系统综合措施，积极稳妥地推进传统农业社会向现代城市社会的转变。
　　1．把全体人民共享改革开放和经济发展成果，促进经济社会全面协调可持续发展作为城镇化的核心目标，是中国特色城镇化道路的本质规定。推进城镇化，首先要有利于不断改善全体人民的生存环境，不断提高全体人民的生活质量，使全体人民共享我国改革开放和经济发展的成果。当前和今后一个时期，要突出解决农民工半城镇化的问题，重点推动一亿多农民工及其赡养人口向城镇居民全面而真正的转变，逐步消除农民工的两栖状态。同时，城镇化不仅是工业化的成果，也是工业化的动力。有效和健康地推进城镇化，也有利于提高效率、促进创新、扩大需求、节约资源、保护环境等，从而为经济社会的平稳较快发展奠定基础。
　　2.坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹是推进城镇化的重要原则。所谓区域统筹，就是要突破区域分割式的城镇化模式，打破一切阻碍要素特别是阻碍劳动力要素流动的壁垒，促进经济活动和人口向更适宜于城镇化的地区集中。所谓城乡统筹，就是要突破城乡二元结构，实现城乡规划的一体化、产业布局一体化、基础设施建设和运行的一体化、公共服务的一体化、管理体制的一体化和市场的一体化。所谓经济社会统筹和人与自然统筹，就是要突破就城镇化论城镇化的思维，使人口向城镇的聚集于城镇就业岗位的创造和农业生产方式的变革结合起来，城镇空间的扩展与土地的节约使用、产业的优化布局、人居环境的改善结合起来，城镇的空间布局与国土空间开发结构的优化特别是与主体功能区规划的实施结合起来。
　　3.遵循城镇化发展的一般规律，密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点，是推进城镇化健康发展必须坚持的另一重要原则。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布，都有其自身的规律，但这些规律在不同的国家有不同的表现形式。一是随着收入的增长，一般地说，城镇化率会相应地提高。但是，它会以什么样的速度提高以及最终能达到什么样的水平却因国家人口规模的大小、人口密度等因素的不同而不同。二是城镇人均生活空间的大小往往与一个国家人均国土面积的大小高度相关。人均国土面积比较大的国家，城镇人均生活空间也会比较大，反之亦然。

推进城镇化，既不能违背规律，也需要考虑国情特点。同时，在工业化的不同阶段，城镇化面临的主要矛盾和突出任务不同，所需要的政策也不同，需要根据实际情况及时作出调整。
　　4.充分发挥市场的基础性作用，合理界定和发挥各级政府尤其是中央政府的作用，是市场经济条件下走中国特色城镇化道路的必然要求。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布既受市场规律的支配，也受政府法律、规划、政策的影响，推进城镇化离不开市场和政府的共同作用，这一点不言自明。推进中国的城镇化，必须更好地发挥中央政府的主导和协调作用。城镇化过程中的不少问题，农民工子女接受义务教育所需经费问题、社会保障在全国范围的持续问题，建设用地指标在区域间的调剂或建设用地全国统一市场的建立问题等，都需要由中央政府出面在全国范围统筹解决，而不宜或不能由各地政府各自为政解决。
　　5.建立健全体制机制，是健康推进城镇化的根本保障。就是通过深化改革，破除导致城乡分割和区域分割的体制因素，营造统一公平的有利于经济和人类活动在空间上合理分布的体制和政策环境。这尤其意味着国家所建立的与城镇化有关的制度和所制定的与城镇化有关的政策，应普遍地适用于来自城市和乡村、沿海和内地的居民，所提供的基本社会保障和基本公共服务应无差别地惠及全体国民。解决农民工半城镇化的问题，但这个问题很难也不应当通过制定专门针对农民工的特殊政策来解决。换言之，制定相关政策要从有利于城镇化的健康发展和整体推进出发，进行统一系统的设计，农民工问题应当也只能在这种统一的政策框架中加以解决。
　　6.采取系统综合的措施，是由城镇化的内涵和特征所决定的。城镇化不单是城镇空间的扩大，也不仅是人口向城镇的聚集，还包括生产生活方式的变化、居民生活水平的提高及其对经济社会发展提出的其他方面的要求，如就业机会的创造、公共服务的提供、交通通讯文化等基础设施的建设等。城镇化也不单是城镇自身发展的问题，还涉及到城乡的互动和城镇之间的互动等。这些要求对城镇化政策进行顶层设计，打破城镇化政策制定和实施的部门分割。
　　“十二五”时期至2020年中国城镇化的战略重点和政策取向。
　　1.继续扩大城市人口规模，更加注重提高城镇化的质量。中国城镇化水平较低，扩大城镇人口规模的重要性自不待言，它是城镇化的题中应有之义。所需要的城镇化既是与我国国情特点相适应的健康有序的城镇化，也是意义完整和内容充实的城镇化。不仅要通过经济的发展，不断为城乡居民创造更多稳定的就业岗位，也要通过消除居民的身份差异和对农民工的歧视，推动基本公共服务的均等化，使那些在城镇就业、生活的居民在城镇获得比较稳定的非农就业机会，公平地享受现代城市文明生活，从根本上解决大量人口“钟摆式”流动问题。
　　2.促进大中小城市协调发展，更加注重发挥大城市在创造社会财富、吸纳转移人口、带动中小城市发展、转变经济发展方式和集约使用资源方面的积极作用。中国人地矛盾异常尖锐，适宜于人类生存和发展的空间有限，其城镇化必须走资源节约和环境友好之路。而大城市聚集效应、规模效应显著，发展大城市有利于就业机会的创造、土地资源的节约使用和环境治理基础设施的共享。一方面由于大城市是各种思想相互激荡的场所，具有较强的知识溢出效应，大城市通常是科技创新的中心，发展大城市还可以为转变发展方式提供技术支撑。另一方面，由于我国人口规模庞大，还由于中小城市在方便人民生活、为人民提供惬意的生活空间方面具有明显的优势，在创造就业机会方面也有独特的作用，中小城市的发展也应受到高度重视。
　　3.根据各地资源环境承载力、发展基础和潜力，结合实施国家主体功能区规划，优化城市在国土空间上的布局，提升沿海和东北城市群人口承载量，促进形成中部城市群体系，着力培育西部核心城市。中国各地城市发展的条件差异较大。东部、中部和东北地区土地相对平整、气候相对宜人，可以承载更多的经济和人类活动，适宜发展更多的城市；西部多山地或沙漠戈壁，大规模聚集人口和经济活动的条件不如其他三个地区。总体上说，未来我国人口应更多地流向东部、中部和东北地区。目前，沿海和东北的城市群已初具规模，继续扩大城市空间受到土地资源不足的制约；中部城市群尚在培育之中，继续扩大城市空间受到的土地资源制约弱于其他两个地区。鉴于此，沿海和东北城市群不应再单纯追求空间的蔓延，而在提高城市人口承载量的同时，降低人均占地水平，走集约式的发展道路。中部地区采取空间适度扩张和人口聚集并举的城镇化战略，积极推进城市群发展。西部地区把现有的核心城市打造成西部城镇化的引擎，做大这些城市的规模；控制资源环境容量较小的现有城市的人口扩张。同时，为优化城市空间布局，还要在资源和土地等综合条件较好、发展潜力较大的地区，在科学规划的前提下，设立新的城市，使之发展成为新的人口聚集区和经济增长点。
　　4.转变城市发展方式，促进城市可持续发展。基本国情决定了我国大中小城市的发展都要贯彻节约资源特别是土地资源原则，形成节约资源的城市发展模式。

着力提高城市单位面积人口承载量，严格限制城市空间无序扩张。合理规划、科学引导、优化城市内部功能分区，提高城市土地的利用效率，减少城市内部通勤量，促进土地、能源等的节约，提高居民生活质量。充分发挥市场机制的基础性作用和政府的引导作用，建设充满生机和活力的城市，使城市就业充分、社会和谐，成为推动创新和生产力增长的中心。
　　5.在城乡一体化发展中推进城镇化，使城乡居民公共分享城镇化带来的物质和精神文明成果。在城乡之间前瞻性地公平合理分配公共资源，既是继续留在农村的居民也能享受工业化城镇化带来的物质和精神文明成果，又根据城乡人口比例的变化搞好教育、医疗、文化等公共设施的空间布局，避免出现公共设施闲置和公共资源浪费的现象。统筹规划城乡产业发展、基础设施建设和社会事业发展，使城乡经济相互促进、城乡社会相互融合。在城市空间必要扩张和城市内部功能调整的过程中，土地产权和用途转变将产生巨大的土地增值收益。在政府、居民及开发商之间合理分配这一增值收益，遏制开发商牟取暴利，保障居民和拆迁者的正当、合理权益。在就业、子女就学、租住保障性住房等方面，使进城农民与城市居民享受公平的待遇。
　　三、中国未来城镇化需要处理和协调好的几个重要关系
　　健康有序推进城镇化需要妥善处理好以下四个方面的重要关系。
　　1.政府和市场的关系。城镇化是通过人口和各种生产要素向城市集中，实现规模经济和积聚效应及生产生活方式转变的过程。推动这一过程的基本力量是市场。但是，使城镇化健康有序进行，还必须发挥政府的作用。通过制定和实施具有综合性、前瞻性的规划，建立健全体制机制，使“国土变平”，消除人口和生产要素在国土上流动和优化配置的障碍。中央政府要通过进一步完善财政转移支付制度和与基本公共服务相关的法律法规等，促进区域和城乡基本公共服务均等化，为人口自由迁徙创造条件。城市政府也要按照以人为本和全面落实科学发展观的要求，为其全部常住人口而非仅仅户籍人口提供均等化的基本公共服务。
　　2.各级政府间关系。按照全国一盘棋推进城镇化的理念，规划城市群和大中小城镇布局，彻底破除和改变行政区域分割式城镇化模式。合理划分中央和地方政府的事权和财权关系，建立全国统筹的公共服务提供体系，向全体人民提供公平的国民待遇。不宜提倡全国各省区市的城镇化率同步提高。上级政府对下级政府的考核不宜简单地以城市空间的扩展和经济规模扩大为标准。
　　3.城镇化速度和城市能力建设的关系。推进城镇化需要一定的速度，但速度不宜过快。速度超过某种界限，就会带来城镇失业、住房紧张、社会不稳等问题。中国的城镇化要走城镇化速度和城市就业机会创造能力、接纳迁移人口能力、公共服务提供能力相协调的道路。以时不我待得精神推进城镇化，也要周密筹划、稳妥推进城镇化，要着力建设文明城市、和谐城市。
　　4.城镇化和农村现代化的关系。中国是一个人口大国，城镇化水平即使大幅度提高到目前发达国家近80%的平均水平，仍有数以亿计的人留在农村。考虑到人口总规模和收入水平提高后对农产品需求的刚性增长，中国在相当长的时期内仍然需要保留人力密集的农业耕作方式，仍然需要相当数量的人口留在农村从事农业生产。由中国国情特点所决定，中国城乡居民数量的动态平衡点（城镇化的终极水平）将很难达到目前发达国家的平均水平。因此，在推进城镇化的同时，也要高度重视农村的现代化建设。鼓励农村地区的人口适当集中，以便统一规划和建设自来水、环境保护、交通通讯等设施建设，使农民也能过上现代化的生活。
　　四、降低城市化成本是提升内需的必由之路
　　一是，昂贵的城市化和滞后的服务业。如何提高内需，一直是中国面临的难题，突出表明中国经济结构和社会体制的深层问题。内需不足的主要原因之一，是中国庞大的农村劳动力并未充分就业，其原因又是严重滞后的城市化和服务业。
　　由于排斥性的户口政策和昂贵的城市化成本，中国城市中大量的外来务工人员并不能在城市中定居，因而不能算是城市正式居民，他们自然也没有在城市生活的长期打算。按照经济学家华生的计算，由于户口限制，中国城市化的真实水平不到28%。根据中国社会科学院倪鹏飞博士与美国巴克内尔大学彼得·卡尔·克拉索教授等多国学者携手完成的《2007~2008全球城市竞争力报告》，“中国的城镇人口已达5.94亿，城市化水平达到44.9%”。又据联合国经济和社会事务部人口司主编的《世界城市化展望》(2005年修正版)提供的数据，2005年世界城市人口比重已“达到49%，并且还在快速提高中”。以中国人口大约13亿计，如果中国的城市化率能达到约50%的世界平均水平，应该有城市人口6.5亿。
　　对中国是否能够接纳如此多的城市人口，最多的质疑是，中国的制造业已经过度膨胀，哪有就业机会，持这种观点的人亡了服务业对就业的贡献。
　　和世界平均水平相比，中国服务业所吸收的就业人数在全部就业人口中的比重严重偏低。

根据2007年财经蓝皮书《中国服务业发展报告NO.5——中国服务业体制改革与创新》指出：“2005年中国服务业劳动就业占全部就业的比重仅为31.4%，远低于国际平均水平。”
　　据学者杨玉华：“中国2004年服务业只占总就业的30.6%，低于2000年世界平均45%的水平约14.4个百分点。”又据学者陆学艺：“中国2007年总就业劳动力增加到76900万人，三产就业劳动力24917万人，占32.4%。”
　　这说明，如果中国的服务业所吸收的就业人数占总劳动力的比重能够从2005年的31.4%提高到2000年的世界平均水平（45%）。按2007年的总就业劳动力76900万人计，所能创造的就业机会将达到1亿766万。
　　二是，城市化和服务业滞后的制度障碍。尽管中国成了世界第三大经济实体，第二大贸易强国，拥有世界第一的外汇储备，而且根据世界银行，中国人均收入也已进入中等收入国家行列。但是，城市化和服务业都迟迟难以达到世界平均水平。这一点只要和一些工业化和城市化起步较早的国家相比，就清楚了。据学者谢九的调查：“1820年，英国有30%的就业人口从事服务业，美国为15%。1890年，英国有41%就业人口从事服务业，美国为38%。而到现在，美国和英国的服务业人口都超过70%。我国目前则为32%，和100多年前的英美相当。”[3]
　　中国服务业的滞后主要根源于城市化的滞后，而城市化滞后的主要制度障碍是现行的土地制度和户口制度。理由如下：
　　中国的城市化虽然因为可以廉价获得农民土地，廉价获得中西部的劳动力而不需为他们的长期定居付出代价，因而使城市化的硬件部分进展很快，在基础设施的兴建上后来居上。但从长远看，这种城市化模式只适用于像新加坡和中国香港这样没有农业部门和农村人口的地区。推行这种城市化模式也失去了城市化的真谛。
　　以现行土地制度和户口政策为代表的城乡二元体制，虽使中国能源源不断地汲取农村的低廉劳力、土地（原料和环境），但广大中西部，特别是农村人口并不能平等分享沿海和城市的繁荣，造成内需的相对萎缩。
　　城市土地的供应走的是中央计划经济的思路。在目前的土地制度下，已有城市在空间上的扩大只能来源于土地指标的获得，而不是市场引导的结果。新城市几乎不可能产生，即使产生了，也绝不是市场引导的结果。并没有强大集聚效应和区位优势的城市却照样因得到土地指标而人为扩大。根据复旦大学陆铭的最近研究，这种土地配置方式使中国丧失相当部分的区位优势和集聚效应。
　　同时，这种配置土地的模式使一般的土地开发商只能拿到成本很高的土地、加上政府又制定了不合国情的较高的城市建筑容积率和较低的建筑密度标准，因而民间是不可能主动开发廉租房和经济适用房的。
　　现在建成的楼盘和愿意在城市中定居的人口的实际收入水平严重脱节。例如，到2008年中国累计已有将近2亿平方米的楼盘，相当于两个老上海的建成面积，由于房型和价格远远超过民工乃至一般中下阶层居民的实际收入水平，成了空置楼盘。
　　世界上的一般规律都是城市的人口扩张远远快于城市住房面积的扩张和基础设施的延伸，造成对住房和基础设施的持久的需求，中国的情况正好相反。大量的资金、土地、钢铁、水泥和活劳动虽然转化成了住房和基础设施，却无法转化成可以良性循环的财富，也无法用来转化农村人口，自然阻碍了服务业的发展。
　　上海从1842年开埠到1949年的100多年时间中完成建成面积100平方公里多一点，但由于主要依靠市场调节，人口从几十万增加到将近600万，迅速成为远东最大的金融、航运、商业中心、文化、出版和电影娱乐中心，中国最大的工业城市和对国家财政贡献最大的经济中心。无论是以每平方公里的产值，还是每平方公里的就业计，其效率之高是无可置疑的。
　　目前，中国的城市化在土地的使用上效率很低。据中国城乡建设经济研究所所长陈淮的数据，建成区面积2007年相对1990年提高175%，而城市化率仅提高70.16%。很多小区的规划追求的是大、洋、全、贵，违反中国人多、收入低、急需迁入城市的农村人口多的国情。
　　农民在土地被征收或征用后，所拿到的补偿并不基于土地的市场价格，而是基于土地作为农地所能带来的十分有限的现金流的现值，加上对地面附加物的一些补偿。这些补偿远远低于同类土地在土地市场上的公平市价。这样微薄的补偿显然没有考虑到这些无地农民接下来就要生活在物价昂贵的城市中，他们的技能和教育水平又极难使他们在城市中具有较强的谋生能力。失地农民的困难处境自然大大抑制了他们的消费需求。
　　使城市变得富丽堂皇的资金和土地虽然来源于农民，却并没有加速农村人口的城市化。据张立和贾治堂的研究，中国耕地面积仅到2004年为止的近7年内便减少了1亿亩，相当于两个台湾，或670个1950年代初的上海市区面积。以当年的上海人口600万计，并以低于当年上海市区土地容积率一半计算，1亿亩可以容纳20亿左右人口。

[4]
　　在土地稀缺的中国，甚至在土地特别稀缺而又特别肥沃的长江三角洲地区，城市新区的面貌也越来越不像香港、东京、台北、1979年以前的上海等东亚城市，却越来越像北美那样地广人稀的地方出现的以汽车代步的城市化模式。当务之急是大力降低城市化成本，中国政府已经认识到房价——收入比远远超出世界上一般水平的危害性，可是目前的思路仍局限于通过政府拨款，每年建造一批廉租屋和经济适用房，解决由正式城市户口的中低阶层的住房需要。这种措施只能改进已有城市的自我现代化，却不会提高中国的城市化率。真正需要被城市化的人口是广大来自农村的务工人员。应该考虑立即改革中国的区划和城规。发达国家的区划和城规的原则是和市场原则相一致的，能够充分反映土地的不同区位优势带来的不同机会成本，因而在土地使用上不但效率高，而且能够尊重土地所有者和使用者的利益。
　　五、贵州城镇化发展道路
　　（一）城镇化实现的主要途径。1.人口向中心城市转移。人口向中心城市转移，是目前实现城镇化的重要途径之一，这种人口向中心城市转移在贵州多表现为梯度转移的形态即农村人口向县中心城镇转移，中心城镇人口向中心城市转移，如贵阳市转移，也有大量农村人口作为流动人员直接进入中心城市，如贵阳市两城区2002年人口比1996年增加14.72万人，2009年全市流动人口达92.8万人，这种人口流动和梯度转移促进了城镇化进程。
　　2.城区扩张将农村人口并入城区实现城镇化。城区扩展将农村人口并入城区实现城镇化，最突出的是贵阳市小河开发区和金阳新区建设。近几年来，贵阳小河开发区通过房地产开发，大面积扩展城区，从2000年后，城区每年以100万平方米的速度扩展，原小河镇城区周围的农村如大寨等9个村寨，已被并入城区，约1万多人口在失去土地后成为事实上的城市居民，实现了这部分人口的城镇化，目前贵阳市小河区城镇化率已高达85%以上。金阳新区是贵阳市规划新区，规划项目建设启动后第一期工程即2010年将有3万本地农民转化为市民，第三期开发完成后将有10余万本地农民转为市民，目前项目正在实施过程中，已涉及野鸭乡15个村，农户1万多户，其中有一部分已事实上非农化。
　　3.小城镇兴起，农村人口向小城镇聚集。许多小城镇伴着工业、旅游服务业兴起后人口向小城镇转移和聚集，是目前贵州省实现城镇化的重要途径之一，如息烽县小寨坝镇、开阳双流镇、白云区麦架镇、修文扎佐镇、久长镇等，镇区人口均比原来有较大地增加。扎佐镇镇区人口从1997年近1万人发展到2002年2万多人，双流镇区人口从1998年0.42万人增加到2002年1.28万人。
　　4.农村人口向其他区域城市转移，实现异地城镇化。农村人口向其他区域城镇转移，是贵州省实现城镇化重要途径之一。近年来，我省农村向广大沿海地区城镇输出大量劳动力，如贵阳市开阳县2009年4月份统计，全县约有5万农村劳动力在外面务工，相当一部分是在沿海地区城镇，其中有一部分已长期居住在一个固定城市，事实上已经实现了这部分人口的城镇化。
　　（二）贵州在近期要着力发展大城市，适当兼顾小城镇。城镇化发展道路，实际上是农村人口向城镇转移和聚集的道路，在市场经济条件下，城镇化道路应该是充分放开各大中小城市及城镇，让城镇化主体即农民自己选择其转移和聚集的道路。同时，由于政府承担着基础设施建设等重要功能，在城镇化进程中要进行大量投入，因此研究和选择城镇化的正确发展道路，对于避免城镇化过程中投资失误和造成巨大浪费，少走弯路，有着重要的意义。
　　按照目前我国对大、中、小城市的划分，即100~200万人口为特大城市，50~100万为大城市，20~50万为中等城市，20万以下为小城市。目前贵州省有13个城市，有特大城市1个（贵阳市），没有大城市，有中等城市3个，即遵义、安顺、六盘水，有小城市9个，建制镇有697个，其中县城有68个，人口规模普遍偏小，未能形成较大规模的城镇体系。在城镇体系结构上表现出明显的行政特征，依次表现为省域中心城市为省会贵阳——地区中心城市为各地州市政府所在城市——县域中心城镇为县政府所在中心城镇——一般城镇。在空间分布上表现为以贵阳市为全省中心城市和地理中心，主要城镇沿贵昆铁路、渝黔铁路、湘黔铁路和黔桂铁路等四条铁路线和210.、320两条国道公路线展开，在贵阳、遵义的城市周围，城镇分布较密集，社会经济发展相对较好，而省际边界地区城镇规模小、数量少、发展能力弱，多是贫困山区和多民族聚集的地区，生态环境较差，生产力水平低。目前贵州省城镇体系存在的一大问题，是全省辐射功能强的大城市只有贵阳市一座，而贵阳市资金投入过于集中在城市中心区，向外拓展空间少，目前虽然在加快金阳新区建设，但新区定位于行政、文化、科研等及高新产业，制造业布局不集中，外围的中心城镇、小城镇发展相对较慢，限制了贵阳市的发展。
　　（三）贵州省城镇化发展道路的相关因素。

因此，从长远看，要全面实现城镇化，小城镇是贵州省城镇化的一个重大战略目标，也是治理大城市人口过多、交通拥挤、住房短缺等城市病的措施。
　　3.发展小城镇要有新思路，有长远眼光。在近期内主要发展有成长潜力的小城镇，尤其是那些靠近大中城市的周边城镇和交通干线上的城镇。要搞好全国小城镇建设试点镇建设，如遵义虾子镇。乌当区东风镇、兴义威舍镇等，把乡镇企业聚集和乡镇企业园区建设与小城镇建设相结合，如贵阳市白云区麦架镇、修文县扎佐镇等在这方面取得了显著效果。在一些地方要与移民搬迁安置相结合，如开阳县双流镇把构皮滩水库建设部分移民安置与本镇小城镇建设相结合起来，充分利用移民安置资金，修建移民一条街，包括其营业用房和住房，在搞好移民安置的同时，使小城镇镇区得到扩大，使城乡经济协调地发展。
参考文献
1 贵州省发展改革委,贵阳城市经济圈“十一五”发展规划,2006年11月2日;
2 杨庆宏,城市化建设要因地制宜,时势参考,2009年第50期;
3 侯云春、韩俊,我国城市化的基本态势、战略重点和政策取向,经济要参,2009年73期;
4 文贯中,降低城市化成本是提高内需的必由之路,改革内参,2009年第27期。