发挥主任会议在人大常委会监督工作中的作用

加强和改进人大监督工作、增强人大监督实效，是一项错综复杂的系统工程。其中，加强处理人大常委会重要日常工作的机构——主任会议的建设，充分发挥其作用，无疑是重要一环。监督法的颁布实施，则进一步明确了主任会议在处理人大常委会重要日常“监督工作”中的工作职责，从而进一步显示了主任会议在人大常委会监督工作中的法律地位和重要作用。本文在此着重就主任会议的性质和工作特点及主任会议在人大常委会监督工作中的职责、作用、运作等四个方面做些浅显的分析和思考。
　　
　　一、关于主任会议的性质和工作特点
　　
　　界定主任会议的性质和工作特点是加强和规范主任会议建设、依法有效发挥主任会议作用的前提。
　　（一）关于主任会议的性质。弄清主任会议的性质，笔者认为关键是要弄清两个关系，即主任会议与人大常委会之间的关系、主任会议与常委会办事机构和工作机构之间的关系。而要弄清这两个关系，很关键的则是要弄清主任会议与常委会办事机构和工作机构的地位和权力来源。地方组织法第四十八条规定，人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议，主任会议处理常委会的重要日常工作。第五十三条规定，常委会根据工作需要，设立办事机构和工作机构。这两条规定表明，主任会议的地位和权力是法律直接赋予的，而常委会办事机构和工作机构的地位和职责则是常委会依法赋予的。由此可知，主任会议并不等同于常委会的办事机构和工作机构。但从人大常委会的性质、地位和法律赋予主任会议的职责来看，主任会议与人大常委会又构成服务与被服务、监督与执行的关系。主任会议要对人大常委会负责，要严格按照人大常委会的决议、决定和工作部署开展工作。这一点则与常委会办事机构和工作机构的性质相同。但显然主任会议的权力高于、职责大于常委会办事机构和工作机构。主任会议有权组织、督促、指导、协调常委会办事机构和工作机构贯彻落实常委会决议决定和工作部署。对主任会议的决定和部署，常委会办事机构和工作机构负有贯彻执行的责任，同时也要为主任会议开展工作提供服务保障。因此，主任会议与常委会办事机构和工作机构之间又构成服务与被服务、监督与执行的关系。
　　（二）关于主任会议的工作特点。主任会议的性质决定了其工作特点。与常委会办事机构和工作机构相比，主任会议工作主要有三大特点：一是有较强的议决性。即研究处理重要事项必须进行民主审议和集体表决，不能靠“拍脑袋”、或像实体机构那样由“长官”决策。二是工作程序的规范性要求高。如对会议的召集、主持、会议有效召开的法定到会人数、会议表决的有效性等，都必须有严肃的、规范的规定，否则就无法体现其议决性特点。三是作出的决定法律效力较强，执行范围也较广，可以涉及“一府两院”，从而对人大常委会实施监督的影响力和作用也较大。
　　
　　二、主任会议在人大常委会监督工作中的职责
　　
　　综合归纳监督法涉及主任会议工作的规定，主任会议在人大常委会监督工作中主要有以下六种职权：
　　（一）监督议题的确定权。具体主要有两项职责：一是确定人大常委会听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告的议题；二是确定人大常委会组织执法检查的议题。监督法第九条和第二十三条分别规定，人大常委会听取和审议专项工作报告的年度计划与实施执法检查的年度计划，由主任会议通过。在具体实践中，这一职权的运作是这样，首先由人大常委会的办事机构或有关工作机构提出原始议题，主任会议通过对原始议题进行研究、审议，最后形成正式监督议题。
　　（二）实施监督的提请权。这一职权与监督议题的确定权有微小差别，主要是监督议题的提出主体不同，这一方面的监督议题是由主任会议直接研究提出。具体主要有四项职责：一是根据地方组织法第四十六条的规定，向人大常委会提出属于本级人大常委会“监督职权”范围内的议案；二是向人大常委会提请审议组织关于特定问题的调查委员会；三是向人大常委会提出撤职案；四是向人大常委会提请审议特定调查委员组成人员名单。
　　（三）提请监督的裁决权。具体主要有六项职责：一是决定将执法检查组的执法检查报告提请人大常委会审议；二是决定将“一府两院”研究处理常委会组成人员对执法检查报告的审议意见和执法检查报告情况的书面报告提请人大常委会审议；三是决定将有关方面提出的质询案交由受质询机关答复；四是决定将有关方面不满意受质询机关答复的要求交由受质询机关再次答复；五是决定将有关方面提出的组织关于特定问题的调查委员会的提议提请人大常委会会议审议；六是决定将有关方面提出的撤职案提交人大常委会会议审议。根据监督法的规定，上述监督议题的提请主体有五个，即：执法检查组、人民政府、人民法院、人民检察院、常委会组成人员。
　　（四）监督形式的选择权。这一权力实际上是由提请监督的裁决权衍生而来。特别是对于“质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”这三种不经常使用的监督形式，赋予主任会议提请监督的裁决权的同时，也就赋予了其选择监督形式的权力，即完全由主任会议决定是否实施某种形式的监督。因而，主任会议对于监督形式的选择权具体也主要是指三种监督形式的选择，即“质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定”。
　　（五）监督公开的主导权。从监督法第八条、第二十三条的规定中可以明确得出，人大常委会听取和审议专项工作报告及开展执法检查的年度计划均是在主任会议通过后才能予以公布，这实质上是将这两项监督工作公开的主导权赋予了主任会议。至于其他监督工作公开的实施，虽然监督法没有明确提出，但根据地方组织法所赋予的主任会议处理人大常委会重要日常工作的法定职权，原则上也应交由主任会议研究处理，经主任会议同意后才能操作。
　　（六）视察和专题调研权。对于人大常委会开展视察和专题调研，虽然地方人大已实践、探索多年，但法律并没有明确规定。只有代表法规定人大代表在闭会期间可以开展视察活动。监督法赋予主任会议对有关专项工作进行视察和专题调研的职权，可以说是从法律上对视察和专题调研作为加强人大监督的有效形式给予了肯定。
　　
　　三、主任会议在人大常委会监督工作中的地位和作用
　　
　　主任会议在人大常委会监督工作中的地位和作用是由主任会议的性质决定和体现的。主任会议通过依法履行地方组织法和监督法赋予的职责，其地位和作用主要体现在以下三个方面：
　　（一）主任会议是人大常委会依法行使监督权的一个法定程序环节。监督法规定了人大常委会七个方面的监督工作，从字面上看，除第二个方面“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”、第四个方面“规范性文件的备案审查”没有明确提到主任会议的职责外，其他六个方面均有明确标识主任会议的工作内容和程序，总共涉及九条十四处。其实，关于第二个方面和第四个方面的监督工作，亦不可能脱离主任会议这个环节。目前，地方各级人大常委会审查批准决算及国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告的普遍做法是，先由人大常委会财经工委对上述报告进行初审并向主任会议报告初审情况，然后由主任会议研究决定提请人大常委会会议审议。关于规范性文件的备案审查，一般的做法也都是要经过主任会议的研究处理。否则，就无法体现和落实地方组织法所赋予主任会议处理人大常委会重要日常工作的原则和权力。自2008年10月1日起施行的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》，就明确规定主任会议有权决定向规范性文件制定机关提出对规范性文件的书面审查意见及将撤销规范性文件的议案提请人大常委会会议审议。由此可见，主任会议实际上贯穿了监督法所规定的全部方面的监督工作。也就是说，无论采取何种方式、无论开展哪一方面的监督，都不可能越过主任会议这一环节。

　　（二）主任会议在人大常委会监督工作中担负组织领导和协调沟通责任。主任会议在人大常委会监督工作中的组织领导和协调沟通作用是由法律赋予的主任会议性质所决定的。如前文所述，主任会议实际上是介于人大常委会与常委会办事机构和工作机构之间的中间组织，在人大常委会监督职权的行使链条中发挥着一定程度的中枢作用。主任会议所处的位置，要求主任会议在人大常委会监督工作中负有两大职责：一是对重要日常监督工作的领导和组织责任，也就是凡重要日常监督事项，主任会议都应予研究处理，精心组织安排。这也是一个法定程序要求。二是在常委会与一般办事机构和工作机构之间发挥协调沟通的桥梁纽带作用。一方面，组织、指导、协调、督促一般办事机构和工作机构分工贯彻落实人大常委会的监督工作部署；一方面，听取、汇总、分析、研究一般办事机构和工作机构对于监督工作的提议、意见和工作报告，向人大常委会提出相关处理建议。
　　（三）主任会议对人大常委会有效行使监督权具有参谋助手作用。主任会议的这一作用是由法律赋予主任会议的职权衍生出来的。主要体现在四个方面：一是通过发挥监督议题的确定权作用，确保人大常委会听取和审议专项工作报告及实施执法检查的议题紧紧围绕本地区工作大局和人民群众普遍关注的社会热点难点问题，进一步增强人大常委会监督议题的针对性；二是通过组织开展专题视察或专题调研，进一步保证人大常委会组成人员知情权，增进对专项工作报告议题的了解，从而进一步提高常委会会议听取和审议专项工作报告的效果。三是通过发挥提请监督的裁决权和监督形式的选择权作用，听取和审议有关议案、提议或工作报告，提出相关建议，为人大常委会行使监督权进行过滤、把关和提供参考，进一步增强人大常委会监督的实效性和可操作性。四是依据人大常委会会议的授权，直接处理特定事情。很多地方的人大常委会都有这种做法。实践证明，常委会会议授权主任会议处理特定监督事务，有利于提高人大常委会监督的效率。
　　综上所述，发挥主任会议职能作用，既是人大常委会开展监督工作的法定程序要求，也是人大常委会有效行使监督权的动力追求和效率追求。
　　
　　四、当前主任会议运作中需要加强的有关问题
　　
　　随着我国民主政治的不断发展，以及人大工作者的努力实践和探索，目前，地方人大常委会在主任会议的召集和主持、出席和列席及表决原则等工作程序方面，都已达成较为成熟和规范的共识与做法。但笔者认为，当前，地方人大常委会在发挥主任会议的组织领导作用和参谋助手作用方面尤其是后者，仍然还很不够。在发挥组织领导作用方面，主要问题表现是：有的让主任会议形同虚设，一年难得开几次会，更无从谈起紧紧围绕常委会重要监督议题开展工作；有的则发挥过了头，事无巨细均纳入主任会议研究处理，没有真正摆正主任会议负责处理重要日常监督工作的位置。在发挥参谋助手作用方面，主要问题表现是重程序轻审议，会议议题计划性不强，会议审议准备不充分，导致会议质量不高，对人大常委会会议履行听取和审议工作报告职责提不出真正有价值、建设性强的参考建议。
　　加强主任会议建设，目的是要真正发挥主任会议的职能作用，为人大常委会依法行使监督权、增强监督实效提供有效服务——按照主任会议的职能，即是要发挥组织领导作用和参谋助手作用，而不仅仅是把主任会议作为一种法定程序来完成。因此，加强主任会议建设，当前最迫切需要解决的问题就是如何发挥主任会议在人大常委会监督工作中的组织领导作用和参谋助手作用。尤其是在人大常委会听取和审议专项工作报告、实施执法检查、组织质询等方面，更要努力发挥好作用。为此，有五个方面需要进一步强化：
　　（一）会议召开的有效性。主任会议的组成人员是人大常委会的主任、副主任，是一种为数较少的集体，尤其是对基层人大常委会而言。因此，强调和科学设置主任会议有效召开的法定到会成员非常重要。否则，就无异于一般意义上的主任办公会。这也是强化主任会议法定地位、严肃主任会议形象的重要体现。
　　（二）会议议题的计划性和规范性。要紧紧围绕人大常委会年度监督工作计划，同时制订主任会议的年度工作计划或召开会议的议题方案。确定会议议题的范畴，既要依据监督法的相关规定，同时又要结合本地区工作实际来把握。只有强化主任会议议题的计划性和规范性，才能做到精心准备会期，确保会议质量。
　　（三）会议主体知情权的保证。特别是对监督法没有明确规定需经主任会议研究或向主任会议报告的内容，如有关工作机构对“一府两院”研究处理审议意见情况的意见、财经工委的财经初审意见及政府有关部门研究处理初审意见的情况等，在实际操作中或制定具体工作程序时，应结合本地区经济社会发展实际纳入主任会议工作范畴。这就需要进一步强化常委会办事机构和工作机构的服务职能，特别是要积极协助主任会议组成人员做好会前调研。
　　（四）会议的审议职能。强化主任会议的审议职能，是主任会议作为议事机构、决策机构的性质要求。主任会议作为常委会的服务机构，在常委会会议听取和审议工作报告前，负有初步审查、严格把关的重要职责。突出主任会议的审议职能，是有效发挥主任会议对人大常委会监督工作的参谋助手作用的重要途径。
　　（五）常委会办事机构和工作机构的服务职能。常委会办事机构和工作机构要围绕主任会议议题，做好调查研究和相关准备工作，当好参谋助手，使主任会议讨论、决定事项建立在可靠的基础上。