探索工商行政管理职能转变的影响因素

政府职能是政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责和功能①。作为公共组织，政府职责表现为政府在履行与社会、公民之间的契约、承诺或法律规定中所应承担的角色与任务，政府功能则是政府组织在履行职责时所采取的方式及其产生的作用与功效。只有当政府组织功能与政府组织职责的目标一致时，政府功能才表现为政府职能。一直以来，通过行政管控实现政治统治是政府职能最基本的传统功能。然而随着经济社会的发展和公共事务的深化，经济调节和社会管理正逐步取代行政管控成为政府职能新的功能。工商行政管理作为政府职能体系的重要组成部分，具有政府职能的一般规定性。本文将系统科学理论、管理学理论引入工商行政管理职能转变的理论分析框架，进一步探索职能转变的外部压力、内部动力、转变内容、影响因素及其逻辑联系。

一、基于系统科学的工商行政管理职能转变理论分析框架

系统科学是一个科学群，产生于上世纪40年代。系统论是该科学群起源的标志，由美籍奥地利生物学家L.V?贝塔朗菲于1945年创立，主要研究系统的本质、构成及其发展变化的一般规律等。后来，美国数学家申农在1948年创立了信息论，主要研究系统内部或系统间信息的本质、构成、传递及其变化规律。美国数学家、生理学家维纳在1948年创立了控制论，主要研究系统控制过程的实质、方式及其内部机制。上述就是人们通常所言的“老三论”。上世纪60年代末期，自组织系统理论开始形成，主要研究在没有外界信息指令下，系统能够自己组织起来的问题，包括：由比利时化学家普利高津于1969年提出的耗散结构理论；由德国爱根教授于1971年创立的超循环理论；由法国数学家雷内?托姆于1972年创立的突变论；由德国理论物理学教授赫尔曼·哈肯于1973年提出的协同论。其中耗散结构论、突变论和协同论就是人们通常所称的“新三论”。

运用系统科学来分析工商行政管理职能转变，就是要求我们把工商行政管理职能放在系统环境中，通过考察系统内外、系统与子系统、子系统与子系统、子系统与要素间的相互联系、相互作用和相互制约的关系，进一步把握工商行政管理职能转变的外部压力、内部动力和影响因素，从而有效减少职能转变阻力，整体推进职能转变。工商行政管理作为政府公共行政的重要组成，具有行政组织的一般特性，是一个由资源输入、转换和输出构成的开放系统。系统不断地与外部生态环境（包括公民、企业、市场和其他政府机关等）进行物质、能量和信息交换。外部不断地向内部输入管理职责以及履行职责所必需的法律规定、权力资源和物质保障，内部也不断地向外部生态环境输出组织产品，主要是向市场经营主体及普通公民提供所需的公共产品和公共服务。而实现这种输入和输出的转换主要依托于组织战略、组织结构、工作流程、组织文化和管理技术等资源因素的合理配置以及组织功能的正常发挥。因而，组织职责、组织功能和组织产品构成了工商行政管理职能转变的系统分析框架。

(一）组织职责

组织职责解答的是工商部门干什么的问题。在现代社会里，国家设置政府职责是一个平衡政府、市场和社会功能之间“度”的过程，受生产力发展水平、经济体制目标、文化传统因素以及政府自身能力等众多因素的影响。与西方发达市场经济国家相比，我国虽然在经济体制、社会结构等方面有其自身特点，但市场经济环境下政府对市场经济监管的职责却有着诸多相似之处。经济性管制、社会性管制和反不正当竞争也是我国政府监管市场的主要职责。

经济性管制是指在自然垄断和信息不对称的领域中，政府为了防止发生资源配置低效和私权的滥用，而运用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为实施的管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对商品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定的标准或禁止、限制特定行为的管制④；反不正当竞争就是通过强制手段制止各类不正当竞争行为的管制。不正当竞争的涵义可分为广义和狭义两种。广义层面是指包括垄断、限制竞争行为在内的所有破坏竞争秩序的行为。狭义层面仅指企业或经营者采用欺诈、利诱、诋毁、窃取以及其他违背诚实信用和公平竞争的手段从事市场交易的行为。

工商部门承担着政府监管市场的部分职责，其职责范围和行政权力由法律规定，主要包括市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护与广告监管、禁止传销与规范直销等五大基本职能。这些职能明确了工商行政管理职责的重点，要求工商行政管理组织在新一轮的职能转变进程中，放弃不该管的，强化必须管的，管好应该管的，拓宽可以管的。

(二）组织功能

组织功能解答的是工商部门怎么干的问题。实现资源整合和产品输出转换应以组织功能正常发挥为基础，而提升组织资源转换效率和质量则是涉及到组织内外部诸因素的系统变革。从国内外组织变革管理理论文献来看，有国外学者提出了组织管理模型主要关注组织战略、管理流程、组织结构、技术、文化、个人及其作用等六个方面⑥。而另一些学者指出，信息技术环境下组织的核心要素是由组织战略、组织结构、组织文化、管理和业务流程、信息技术、个人及其作用等六部分构成?。一些国内学者根据组织管理模型、战略对应模型⑧(strategicalignmentmodel)和业务流程再造理论⑨，综合提出了信息技术环境下组织变革的均衡模型，包括组织战略、业务流程、组织结构、组织文化、信息技术战略、信息技术基础和过程、人员及其作用等七个部分。组织变革均衡模型强调的是各组成部分处于一种均衡状态，单独变革某一部分会导致组织失去平衡，因而变革要涉及组织的各个方面，使之达到一种新的平衡⑩。综上所述，总体战略、组织文化、组织结构、工作流程、信息技术基础设施、政府官员和普通公务员等因素构成工商部门组织功能的基本架构，工商职能的转变也离不开上述六大要素的整体、协调推进。

总体战略是工商部门发展的方向与步骤，在市场经济条件下，建立和维护市场秩序是工商部门一切行为的出发点和落脚点，因此，工商部门总体战略应以此为核心；组织文化是实现组织目标的价值理念，服务并服从于组织战略，服务型政府的“民生”、“回应”、“责任”、“法治”、“效率”、“效益”和“效果”等行政价值必将成为工商部门文化的内核；运转协调的组织结构是组织发展的保障，现代组织的扁平化、功能化、网络化、弹性化发展趋势将是工商部门结构调整的基本方向；工作流程是体现“以人为本”价值的最佳载体，方便服务对象和提高监管效率是工商行政管理“外部人”与“内部人”对工作流程设计提出的具体要求；先进的信息技术不仅有利于组织内部结构变革，也有利于建立政府、社会和公众之间的有机服务系统辊，是工商行政管理现代化的重要支撑；组织功能的落实离不开人才队伍建设，实现人才结构合理化和能力层次化，提升行政能力将是维系工商行政管理组织生存与发展的决定性要素。

(三）组织产品

组织产品解答的是工商部门干得怎样的问题。组织干得怎么样，最终要用其产品的质量与数量来评估。工商部门为社会提供所需的市场监管公共产品和公共服务，这些公共产品和公共服务是工商部门职能发挥的结果，也是组织功能与管理职责一致时所转换输出的产品。工商行政管理职能主要涉及国民经济管理的计划职能、组织职能、调控职能、协调职能、监管职能和服务职能等；涉及监管程序的规范职能、监管职能和查处职能讹；涉及监管领域的准入职能、监管职能、执法职能和保护职能?。

作为一个承担市场监管的公共组织，工商部门所提供的最终产品和服务包括：一是市场准入秩序。通过工商登记制度落实国家产业政策，对自然垄断行业、负外部效应产业和国家专营商品等实行源头控制；赋予市场经营主体法律资格；建立市场主体信用档案数据库，为培育诚信经营的生态圈夯实基础。二是市场交易秩序。通过市场秩序监管，落实商品准入源头控制，杜绝假冒伪劣商品、国家禁止商品进入市场；规范市场交易行为，杜绝虚假广告、侵犯商标知识产权等行为；培育契约意识，尊重合同约定和诚信经营。三是市场救济秩序。纠正“市场失灵”，给予在市场交易中处于相对弱势地位的消费者群体特殊保护。

二、工商行政管理职能转变的任务重点

笔者认为，工商行政管理职能转变的任务重点是：从营造公平竞争和放心消费市场环境出发，贯彻服务型政府理念，妥善处理组织本身与外部生态环境之间的关系；梳理工商行政管理职责以及优化组织结构、工作流程和激励机制，高效提供公共产品和公共服务；构建与公民、企业、市场、其他政府部门的新型互动机制，保障组织可持续发展。

(一）协调工商部门外部生态环境

在新的经济、政治、社会、科技环境下，应当建立起“目标明确、职责清晰、管理科学、统筹兼顾”的现代工商行政管理体系。一方面，进一步调整工作理念，按照服务型政府的建设要求，把工作的出发点和落脚点放在解决民生问题上，以社会满意度作为评价工商行政管理成效的标准，重塑工商行政管理组织外部形象，为工商部门有效汲取“政策资源”提供外部支撑；另一方面，进一步明确职责重点，以构建公平竞争的经营市场和放心安全的消费市场为中心，不断创造良好的发展环境，营造诚信的经营秩序，提供优质的公共服务，进而有效激发市场发展活力，切实维护社会公平正义，保障消费者合法权益。

(二）重塑工商部门体制机制

一是培育工商行政文化。按照效率与公平、服务与人本、责任与回应等现代公共行政价值取向，全力构筑起以“学习型”、“法制型”、“服务型”、“责任型”、“有限型”为核心的工商行政管理组织文化。二是完善工商部门组织结构。不仅在深化体制改革方面有所突破，思考垂直管理下放后工商行政管理职能的实现路径，还应探索层级制改革的路线步骤，逐步实现县级局专业化、工商所事务化的弹性管理模式。三是优化业务流程。借鉴现代管理科学的经验作法，不断改进固有的业务流程，重置落后的业务流程，创制全新的业务流程，使工商行政管理各项工作在科学、合理的制度下运行，有效降低交易成本、提高组织效率。四是打造核心能力。通过专业技能培养、专业化人才库建设等措施提升工商干部整体素质；通过量化考核、电子考核、社会评议等综合评价机制考察干部履职情况；通过选拔晋升、政策资源供给等激励机制激发工商干部的工作活力和责任心。

(三）实现工商行政管理可持续发展

—方面，在以多元化、信息化为特征的现代行政模式下，工商部门需要逐步改变以往封闭的、单向度的管理方式，以更加开放的姿态引入社会参与。同时，积极推进工商信息化建设，运用现代科技在市场信息公布、统计数据分析、政务信息发布、网络舆情监测等方面发挥基础性作用。另一方面，理顺执法主体、消费主体和经营主体三者间的关系。作为执法主体的工商部门应从服务对象的实际出发，维护以经营主体利益均衡为基础的市场秩序，满足经营主体的发展需求，进而从宏观层面上保障消费主体的合法权益。此外，还需要协调好经营者之间、消费者之间、管理者之间、消费者与经营者、经营者与管理者、消费者与管理者之间的关系，即在工商行政管理过程中创新管理方式、推动公众参与、发挥社会组织的作用，实现“政府主导、社会协同”的多元治理，以保障工商行政管理组织的可持续发展。

作者：江苏省镇江市工商局课题组