中国高校公共事业管理专业面临的四重困境

　　摘要：公共事业管理专业属西方舶来品，专业根基薄弱。从1998年发展至今，依然面临四重困境，即学术理论超前与社会实际落后之困境、社会认知混乱与专业认知混沌绞织之困境、专业能力培养与社会需求脱节之困境、精英的专业定位与非精英化教育之困境。在未来一段时间内，这些困境将依然制约公共事业管理专业的发展。

　　关键词：公共事业管理专业发展公共服务事业单位

　　公共事业管理专业诞生于中国经济、政治体制改革与转型的国内背景，并受国际新公共管理运动之启发，“小政府、大社会”成一时国民期许之急。公共事业组织承载着国家社会职能转型之使命，专业发展十余载，办学方向急速扩展，办学规模急剧扩张，但教师队伍建设任重道远，办学质量堪忧，专业社会认知度和认可度不高，依然面临四重困境。

　　困境一：学术理论超前与社会实际落后之困境

　　公共事业管理专业属西方舶来品，理论源于新公共管理思想，其主要观点是倡导公共服务市场化、社会化。受制于历史因素，我国公共服务的市场化和社会化水平较低，但被认为发展空间巨大。在此背景下，一些学者（以娄成武和崔运武为代表）看到了公共事业的广阔前景，遂向教育部申报公共事业管理本科专业。

　　但世纪之交的中国政治实况并不等同于西方发达国家的政治生态，中国的社会结构与经济结构也远非发达国家的水准。孙孝科认为，作为中国公共事业管理专业（学科）的倡导者与先行者们更多的是囫囵吞枣式地照单全收，由此引发的专业水土不服便自然不可避免[1]。

　　公共服务的市场化和社会化是未来政府治理转型的一个方向，但中国的社会状况、政治制度与市场规则都与西方发达国家有较大出入，公共服务市场化、社会化改革虽已起步但发展不充分，市场化阻滞因素依然存在，潜规则较多。在市场化过程中，承接公共服务的机构跟政府依然有着千丝万缕的关系，很多可以市场化运作的公共服务牢牢把握在政府手中，不愿放手。公共服务的垄断经营还很普遍，特别是从行政转制的事业单位，依然有较强垄断部门的色彩，其中包括对就业机会的垄断[2]。事业单位的职位有限、资源稀缺，人员流动小，招聘干扰因素大，不利于公共事业专业人才的进入。

　　由于西方发达国家诸多社会公共事务主要由社会组织进行自我管理或合作治理，因此，西方公共管理人才的就业去向主要是非营利组织[3]。但经过这些年的改革，我国政府的职能与体制改革依然滞后，行政事业一体化的基本格局未变，对公共事业管理人才需求依然有限。专业发展超前社会现实，事业单位行政化、社会团体官方化最终导致人才吸纳机制的固化与垄断化，甚至部分呈现腐败化态势，人才进入的“透明墙”壁垒依然存在，限制大量公共事业专业人才的进入与发展。公共事业服务人才还未形成市场化、规模化需求，但高校公共事业管理专业却蓬勃发展，十几年时间已有超过四百所高校开设此专业，自然形成学术理论超前与社会实际落后之间的矛盾。

　　困境二：社会认知混乱与专业认知混沌绞织之困境

　　按照郑代良等人的总结，社会大众对公共事业管理专业的认知可分三个层次：一是认识模糊，即不知道本专业是干什么的；二是认识狭隘，即认为是培养公务员的；三是认识单纯，即认为此专业在欧美发达国家特别吃香，在中国乃朝阳专业，前景一片光明[4]。

　　总体来讲，公共事业管理专业存在认知度低、认可度低、影响力低的困局。某些企事业单位招聘部门并不了解公共事业管理专业，对专业的学科性质、培养目标模糊，招聘时往往遗漏该专业。从公共事业单位管理人才产生路径看，受制于“路径依赖”的影响，管理人才更多的是在各职能部门及专业人员中产生，单位很少直接招聘专业的管理人才，导致公共事业管理人才缺乏进入机会。以高校系统为例，学校的管理精英多来源两种途径：一是各行政职能部门，如各处室；二是专任教师。其中行政职能部门的人才通过两种方式产生：一是直接招聘的专业人才，如计财处主要招收财会类专业、人事处主要招聘人力资源管理专业；二是从各学院抽调，比如从辅导员、团支书、党支部书记这类群体调入相关部门。从理论上讲，学校的校办、党办是公共事业管理专业的对口就业部门，但这些部门的人才多数是内部调任，很少直接招聘。这种现象一则说明“路径依赖”依然存在，二则显示即使像高校这种场域也对公共事业管理人才缺乏认知与重视。

　　专业师生对本专业的认知混沌不清，存在“变异论”（席恒，2003）、“准公务员论”、（董克用，2003）、“泛管理人才论”（彭国甫，2004）、“超前论”（赵立波，2005）等诸多定位。笔者曾参与过一次公共事业管理专业定位的讨论。事实上，老师对本专业的定位也不清晰。历届全国高校公共事业管理学科建设研讨会讨论最多的依然是本专业的学科定位、课程建设及就业等现实问题，但讨论并未达成共识。虽然同属于公共管理下的二级学科，但某些高校公共事业管理课程的开设与培养目标及行政管理无明显区分度。

　　专业人士认知混沌不清，学生的认知既迷糊又困顿，不知道出去能做什么是他们心中最大的疑虑。孙孝科的调查显示，只有16.63%的学生对公共事业管理专业比较了解[5]。一些公共事业管理专业的学生对本专业的感性认知是“公管=管理+政治+法律+经济+社会”。

　　教育部专业目录规定的公共事业管理专业有文教、环保、体育、卫生、社保等八个专业方向，但目前尚无一所院校開齐上述八个专业方向[6]。各学校授予的学位庞杂无章，涉及管理学、教育学、法学、医学、农学等不同学科[7]，学生就业无所适从。从调研的情况看，公共事业管理专业的学生普遍不知道自己的就业出路，不清楚自己学的东西有什么用处，也不清楚自己未来能做什么，迷茫和对未来的不确定性是他们表达最多的词汇。

　　困境三：专业能力培养与社会需求脱节之困境

　　根据1998年教育部颁布的普通高等学校本科专业目录的规定，公共事业管理专业的培养目标是在文教、环保、卫生、体育、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。2012年教育部最新修改的公共事业管理培养目标为“能在文化、卫生、体育、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事业务管理和综合管理工作的复合型人才”[8]。

　　教育部提出的人才培养目标过于宏大，复合型人才可能走得更远，但前提是有一技之长。目前公共事业管理主要做到的是“博”而缺乏“专”，致使“人才”没有进入发挥场域即被淘汰。专业能力培养之“博”与社会需求之“专”的矛盾不利于毕业生就业。

　　根据对全国公立高校本专业的已就业学生统计数据分析，公共事业管理专业的本科生主要是到企业就业，平均比例占总毕业生数约40%；攻读研究生，约占30%；到事业单位就业，约占25%；最后，到政府机关就业，约占5%。企业化就业成了主流[5]。

　　在公务员及事业单位的招考中，指明招收公共事业管理的职位数量非常有限。笔者统计了2015年国家公务员考试，结果显示，招收公共事业管理专业的职位共4个。2015年下半年重庆市公务员考试职位表中直接注明招考公共事业管理专业的职位数为0，招公共管理类的职位共6个。以此观之，政府并未给予公共事业管理任何政策上的扶持。学生就业选择空间小，机会有限，造成专业能力培养与社会需求脱节的困境。

　　按照目前的专业培养目标，公共事业管理似乎更适合在职人员进修，且核心是公共事业管理精英的进修。因为高级管理阶段对管理者的要求不是专业技能，而是宏观视野，需明大势，定战略，决方向，涉猎广域知识，特别是人文社科，多学科的交叉学习正是公共事业管理的优势。

　　困境四：精英的专业定位与非精英化教育之困境

　　研究公共管理或社会学等领域，有两方面积累为佳。一方面在于经济基础，以便解经济困顿之忧。原因在于公共领域的实务工作或研究皆非一日之功，短期内断无创造直接财富的良机。若非有一定经济基础，则将有生存之危。另一方面在于立公共精神。公共事业多为非营利机构，多数并不直接产生经济价值或不以追求经济利益为本。学此专业需有一定公共精神，方能在事业中有所精进。简言之，公共事业管理更适宜具有一定财富积累之家又不失公共精神之精英为业，而对尚需解经济困恶之士显然不宜。

　　从十八大后，公共机关及事业单位严格财经纪律，规范公务开支，机关事业单位福利待遇多数被削弱，某些人因此无心工作，给不少进入这些单位的年轻人带来职业发展的困扰。但与此反差的是，近些年，公共事业管理专业招生规模扩张迅猛。1997年，东北大学和云南分别向教育部提交报告，申请将公共事业管理纳入本科招生，1998年教育部批准了将公共事业管理专业列入本科专业目录，专业代码110302。1999年两所院校开始正式招生，2000年，已有57所院校招收公共事业管理专业，2001年发展到132所，2003年则有220多所高校招收该专业本科生。截止到2015年8月，查询搜狐大学信息库，共有406所高校开设了此专业。但一些人的调查显示，2009年年底，全国已有472所高校开设了公共事业管理专业[9]。

　　大规模的扩招会产生两方面的遗瘤，一则源于师资队伍。与多数文史哲专业类似，公共管理类的师资不可能通过短期培养与培训而成，招生规模的扩大将面临师资短缺和水平不高的问题。笔者的调查印证了此问题，公共事业管理专业的老师成分多元，包括社会学、经济学、行政管理、政治学、教育学等，一些专科学校还涉及医学卫生、农学、体育等方面的专业。由于2003年才有了首届本科毕业生，学科建设层次依然较低。目前，全国还没有公共事业管理硕士和博士点，高学历教师缺乏，多数二本院校无力吸引公共管理类的高学历人才，教学水准和学术水平难有保障。二则来源于生源状况。从搜狐大学信息库查询系统发现，公共事业管理专业的平均录取分与校内其他专业相比，录取线多处于偏低位置。大规模扩招后引致生源质量的下降，大众化生源与精英化定位矛盾。

　　师资队伍的缺陷，加之学生志向与素养的问题相互胶着，将危及专业的生存之基。按照目前的招生模式与招考规则，学校无力从除分数以外的其他方面筛选生源。在现有教育投入与分配规则下，学校首先必须保证招生规模之稳定。对公共事业管理这个冷门专业而言，生源问题更严峻。笔者调查的一所院校显示，在计划招录的45人中，差额13人，需要调剂。其中文理科录取线恰是学校最低调档线，文理科录取的最高分与最低分皆差5分，生源数量和质量难有保证。

　　对学生要求方面，适合公共事业管理专业的学生除需在专业上有所精进外，还需在个性、人际交往、领导协助等方面有所专长。肯尼迪政府学院（KSG）认为一个公共部门的领导者或管理者必须具有技术与数据分析能力、相当高水平的管理才能和很强的使命感及卓越的领导艺术，唯有如此才能算得上一个优秀的管理者[10]，但培养对象管理潜质的不可选择性一直是困扰各高校难以解决的问题[11]。

　　师资队伍的缺陷同样制约着专业发展，公共事业管理学科的交叉性和多元性意味着老师来源的多样性，但多样性并不意味着资源整合，而可能是资源的分散和割裂。调查发现，出身公共管理类专业的老师相对偏少，“游击队”与“正规军”的比例失衡，高学历的公共管理出身的老师更稀缺。笔者调查的两所学校近三年连续招聘公共管理类博士生，却无人应聘。公共事业管理教研室的普遍情景是：年轻老师比例高，专业出身的老师比例低，学历偏低，职称偏低。很多学校在该专业的师资配备上将不同学科背景的老师机械拼凑在一起，能够系统教授公共事业管理专业的老师缺乏[12]。“先天不足”、“量少且不精”的尴尬局面[13]，加之专任教师学科专业的分散性，导致公共事业管理教研室因缺乏核心团队领袖，缺少学科带头人而难以整合分散资源，在专业发展上难有建树。这一点一直影响着公共事业管理专业人才的培养与发展。

　　作者：赵鹏程等