新公共管理视角下的社区社会管理创新研究

　　在经济体制改革继续向纵深推进的背景下，中国的社会转型逐步深化，利益格局深刻调整，思想观念不断转变。这些变化在活跃发展环境的同时也使社会关系日趋复杂，中国社会已经进人了社会矛盾和风险的高发期。多元化社会群体的形成和日益高涨的公民政治参与要求，不仅使单纯依靠政府力量统筹协调各方利益关系的难度加大，而且使依靠行政权力自上而下单向的社会管理方式难以在维护稳定和增进活力之间保持良好平衡。现行的社会管理体制已不能完全适应经济社会发展的需要，亦不能满足公民一般的社会服务需求，面临着空前严峻的挑战，社会管理创新的呼声日益高涨。然而，社会管理创新应该从何处入手呢？我们认为社会管理创新的关键始终在基层，因为社会生活最终是由基层造就的。“个人的生活取决于他所处的社会环境”，这个环境首先是他的家庭、邻里（我们所谓的社区）、工作环境，其次是经常被提及的深层次社会问题。通常社会深层次的矛盾会成为具有主观色彩的社会问题，积淀在人们的心里，当现实的基层矛盾被激化时，就会一并爆发出来。近年来发生的各种个人（或群体）越轨行为，往往不仅与基层问题（即个人的家庭关系和社会交往）有关，同时又与深层次的社会问题有关，这些都是基层的现实矛盾延伸到深层次社会问题的具体表现。

     一、中国城市社区的现实逻辑有限的授权与外生性的自治

    可以说，我国城市基层社会管理难以适应社会发展的需要，已经成为转型期社会问题产生的一个重要原因。因此，社会管理创新必须关注社区社会管理的创新，正如斯托克所说：“地方政府承担着整个公众需求、疏导社会冲突以及整合各阶层在资源分配和政策制定中优先顺序的重要职责，地方政府改革的路径可以不尽相同，策略也可以不断创新，但总的趋势应该是将重点放在地方社区建设上。“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯提出，他在1887年出版的《社区与社会》一书中，以正在经历城市化和工业化的西方社会为背景，将社区视为社会结构的一种基本理想类型^在滕尼斯最初的论述中，“社区”本是指那些有着相同价值取向、同质性较高的社会共同体，其体现的是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。在他看来，作为一种社会认知，社区是相对于血缘性社会而出现的地缘性社会，但这一共同体有着强烈的认同感和归宿感，饱含传统人文精神。然而，随着西方国家工业化和城市化的发展，城市人口中的高度流动性和异质性使得城市居民越来越远离滕尼斯理论所描述的社区。20世纪70年代以来，新技术革命对社会结构和传统治理模式的影响日益凸显，西方发达国家普遍陷入经济滞胀、财政紧张、社会团结疏离的困境之中。

    为了摆脱困境，西方各国开始探索社区发展问题，重新界定政府在社区中应有的作用和应扮演的角色，试图运用社区资源、发展社区自治力量的方式来解决所面对的难题。自此，西方国家开展了一场转变政府与社会关系的新公共管理运动。“公共管理领域的政府再造更多地意味着治理制度的改善。也意味着重新审视民族国家的政治、经济和社会职能，也意味着重新界定政治国家、市场经济和市民社会之间的分工与协作关系。”?与之相应，对现代理性的反思和批判使西方社会出现了从社会向社区回归的发展趋势，即社会社区化和社会人文化的趋势，发达国家普遍出现了非制度化和社区授权的方式转变。美国学者戴维?奥斯本和特德?盖布勒指出：“政府改革的一个原则就是社区拥有的政府，授权而不是服务，目的是实现所有权从政府到社区的转移，要使社区的各项计划真正起作用就一定要让其服务的对象拥有它们。这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。社区在西方社会的发展与成熟是建立在“普遍的授权”与“内生性的自治”基础之上的，这种发展逻辑对于考察和评价中国社区的发展具有重要的参考价值。

　　改革开放以来，中国原本由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与服务职能开始分化并逐渐回归社会，社会成员由“单位人”向“社会人”过渡，社区作为城市基础结构再造和城市社会管理基本单元的独特价值日益显现，城市社区建设开始萌芽并蓬勃发展起来。20世纪90年代开始，我国进人了城市社区管理模式的创新与探索阶段，各地广泛开展了城市社区管理创新的试点工作，“沈阳模式”、“上海模式”和“青岛模式”是公认最早出现的三大社区管理模式，此后又出现了天津“泰达”社区社会管理模式、成都锦江区“社区小单元治理模式”等多种社区管理模式。总体上来看，各地的社区管理实践在本质上都试图在以下三个方面寻求突破：一是试图形成权责统一的社区管理实体。通过理顺关系、增权放权、重心下移，重构社区微观自治体系，增强社区的自治能力；二是政府职能的再确定，政府不再承担全部服务性、社会性职能，而是强化行政主体地位，主要实施行政管理和行政执法的职能；三是由行政权力自上而下单向的社会管理向双向互动转变，改变过去行政系统内放权让权的框架，初步形成双向互动的格局。在上述理念的指导下，我国城市社区管理以优化社区服务为和突破口，逐步扩展到社区文化、教育、卫生、环境、治安等领域。

　　然而，在我国社区管理运动正处于积极的探索时期，社区建设和管理初显效应之时，我们应该注意到，对比国外社区发展的关键词“授权”与“自治”不难发现，我国社区得到的授权大多局限在服务职能，而非社会职能，这是一种行政本位主义的延伸与下探，而非转变，只能形成“有限的授权”。各地城市社区管理体制的构建是在明确的政府负责指导思想的基础上，按照“两级政府、三级管理、四级落实”、“责权统一、条块结合”和“重心下移、立足基层”等原则进行的。因此，从本质上来讲当前我国城市社区管理体制是一种政府主导模式，仍具有较强的行政本位主义倾向。尽管政府通过单位制全面干预社会生活的方式已经改变，但出于部门自身利益的考虑，加之出于对社会稳定问题的担心，政府作为单一行政化的管理主体在社区建设实践中却不同程度地得到了强化。在社区建设中，虽然居委会的民主选举得到了越来越多的重视，但是居民选举产生的居委会仍需接受街道和政府各职能部门的指导，这意味着居委会虽然体现和扩大了行政体系与基层社会的接触面，但就其性质而论，尚未成为基层社会自身的组织形态。居委会的组织建设依赖于政府行政力量，同时它又要执行行政指令，完成上级交给的行政任务，这使居委会难以真正具有自治性质。我国城市社区管理体制的构建实践中的这种行政本位主义，使得政府与社区居委会的指导与被指导的关系，在现实中就变成了事实上的领导与被领导关系。政府既想通过社区建设补充行政管理，保持社会稳定，又担心放权过多引发社会秩序的混乱；社区成员既有强烈的自我管理、自我发展的愿望，又过度依赖政府的力量。政府与社区之间的矛盾使我国的社区建设始终维持着自上而下的推进方式，缺乏内生性的发展动力，仅仅形成了一种行政本位的“外生性自治”。“有限授权”和“外生性自治”使我国的社区发展始终处于初级阶段，难以形成实质性的突破。

　　二、新公共管理视角下的城市社区社会管理之生成逻辑与内部结构

　　当前中国社区社会管理的本质问题是行政本位主义造成的“有限的授权”与“外生性的自治”，使社区自治既没有内在动力也缺乏实质内容。城市管理的根本问题是如何有效配置公共权力的问题，那么要摆脱社区发展的尴尬境地就需要调整行政本位理念，重新理顺政府与社区的关系，变“有限的授权”为“普遍的授权”、“外生性的自治”为“内生性的自治”，为社区发展注人内在动力与活力。20世纪80年代在西方国家兴起的新公共管理运动正是重塑政府、市场、社会三者关系的典范，通过打破政府集公共服务的提供者和生产者于一身的模式，将服务性、社会性职能剥离，实现真正意义上的社区自治。这对当前中国城市社区社会管理体制的改革创新具有重要的借鉴意义。新公共管理是相对于传统的公共管理而言的。传统的公共管理是建立在威尔逊政治行政和韦伯官僚制理论基础之上的，是一种注重行政系统内部层级结构的公共管理模式，是一种相对封闭的管理模式。而新公共管理理论打破了传统行政的封闭系统，以一种更为包容和开放的系统管理和实践公共事务。从公共管理的手段来看，新公共管理没有将公共管理的主体局限在政府行政部门特别是官僚机构，而是将公共管理置于社会动员的层面上，使公共管理的参与对象扩大到公众、企业和非营利组织等更为宽泛的范畴内。新公共管理理论作为一种开放式的管理模式，'在公共产品和服务提供领域打破政府的垄断地位，强调引人市场竞争机制，鼓励私人企业、社会团体参与服务竞争。从公共管理的职能来看，新公共管理将转变传统公共行政的“内部取向”为“外部取向”，由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。

　　新公共管理理论的提出与成熟更多地来自于各国政府对公共事务的管理与改革的实践过程中，具体可以分为两个层次：首先，在政府内部分散权威，提倡参与式管理。英国学者格里.斯托克在治理理论中提出，“治理明确指出在为社会和经济问题寻找解答的过程中存在界限和责任方面的模糊之处”，由于“各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻求替罪羊”。因此，对其最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”。一定的权力与相应的义务相结合，才能保证权力的有效和安全行使。其次，通过授权，减少科层制控制，更多地依靠社区解决问题。在一定意义上讲，这是对政府权力的一个重新界定，重新划定政府、市场、社会三者的权限和角色，通过授权的方式将政府不该管、管不了的部分交给市场和社会解决，政府则加强对其权力行使的保护和有效监督。在传统公共行政管理的观念中，管理公共事务、增进公共利益是国家和政府的重要职能，国家或各级政府是公共利益的代表者、维护者和管理主体，公众是受益主体。但是，现代公共管理不断扩宽公共管理主体，使得公共管理主体的界限难以划分，只能笼统地将其称为“为公共利益服务的人员”；西方国家出现的社区自治、志愿性团体、非营利组织等非政府组织和公民参与，也在维护和增进公共利益，这表明政府并不是公共利益的唯一提供者。王乐夫把公共管理的内容区分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三类，认为社会公共事务的公共性最强，其管理主体就是社会各种公共组织。?社区管理就是对社区这个层次的公共事务的管理，目的是维护、增进和公平分配社区的公共利益，可以叫做社区公共管理。社区共同利益具有较强的公共性，社区是社区成员的利益共同体，具有社区共享性，社区的共同利益的内容不仅包括基础设施、社区环境等物质利益，还包括价值观念、文化习俗、生活方式等非物质利益。

    社区没有一个明确的界限，成员可以流动，拥有的资源系统也处于不断变化中，其共同利益具有动态的可变性，而且显示出一定的非私人性，从而具有较强的公共性质。《中华人民共和国宪法》赋予了社区“自治”地位，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织”。依此，社区是一个成员自治的组织，一个办理“公共事务”和“公共事业”的公共组织。社区的公共利益具有社会共享性，就必须确保公共利益的增加和公平分配，就需要引导、协调、控制和监督，从而实现社区的良性运行和协调发展。社区是一个组织，其宗旨或活动目标、活动空间、约束范围等都以社区为基础，具有动员社区自然资源、社会资源及人力资源，组织生产，开发服务，解决问题等管理能力，实现这个管理能力的活动就是社区管理。社区管理的基本思想是“民主自治”，“自治”的核心就是由社区居民处理社区公共事务，增进和分配公共利益，决定社区公共领域的运行。从新公共管理方法对社区建设的启示来看，新公共管理是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果，新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段绩效化，使政府不再作为唯一的公共产品和服务的提供者，而是作为倡导者和管理者，在政府机构内部分散权威，向政府的较低层次委以相应的责任，赋予管理者更多的权限，重新划定政府、市场及社会三者的权限和角色，从而达到提高政府公共管理有效性和社会公共福利的根本目标。

　　三、中国城市社区社会管理创新的功能与走向

　　新公共管理理念要求“政府管理社会和公共事务的功能转变，’由控制甚至直接干预转向掌舵、冲突协调和促进社会资源整合。城市政府要适应经济、社会发展的需要，推进自身职能转变，使其成为治理型政府。治理型政府要求国家的权力向市民社会回归，具体表现为权力主体的多元化、合作与协调。“良好的治理的本质特征意味着政治国家与市民社会之间的伙伴关系，或者意味着政府与公民之间的积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。从社区社会管理的角度看，新公共管理理念意味着城市政府与社区关系的重新调整，城市政府要适应社区社会管理的需要，以政府职能转变为契机，理顺政府与社区关系，形成政府的行政机制与社区的自治机制之间的有效互动、功能互补的社区社会管理新模式，推动社区社会管理的创新与发展。新公共管理理念指导下的社区建设从本质上来讲就是城市社区管理要超越行政本位主义的运作方式，逐步实现社区自治的过程，这说明实现城市社区自治的关键是如何有效地实现政府授权。政府授权指行政权威体系自上而下的授权和社区自下而上的增权。在政府授权过程中，要做到权利、义务和责任相称，使社区真正成为自治实体。

    社区社会管理是在城市政府引导下，社区内的各类管理主体充分动员、整合和利用社区内的一切可以整合和利用的力量和资源，以满足社区各类管理主体自身需要的过程。社区社会管理作为地方治理的具体化，其优劣最终体现在社区是否得到了科学、合理建设，是否得到了良好发展。政府与社区内各类治理主体之间应以此为标准在新公共管理理念的引导下形成一种良好的互动关系，建立城市政府与社区的两种力量互动、两种机制结合、两种资源整合、两种功能互补的新机制。社区依靠自身力量进行自治是社区社会管理的内在要求和基本原则，是社区发展的终极目标和必然趋势，同时也是实现政府职能转变的重要途径和降低管理成本的体制创新。社区社会管理是我国城市政府在城市基层管理体制转型中针对社区的组织结构、管理制度和工作方式进行的一项制度创新。社区社会管理的发展反映了政府行政管理体制为顺应市场经济和现代化发展而在基层社会进行的自我调整，虽然在整个社会管理体制中政府仍然占据主导地位，但政府提倡参与、合作、鼓励社区单位和非营利组织和普通民众共同参与社区公共事务的做法，改变了传统城市基层的权力结构与资源配置方式。城市政府与社区关系的发展变化成为现阶段国家与社会关系发展变化的最新体现，实质上也是当代新公共管理理论在社区建设与发展过程中的具体体现。在中国社区社会管理的建设和发展过程中始终存在着两种基本力量：一是行政化推动和行政体系内部的自觉改革，促进了基层社区逐步脱离行政化体系；二是社会力量的聚集和社会运行方式的进化。这两股力量的强弱变化表现在，一方面城市政府对社区的约束力量在逐渐减小，另一方面社区自我管理的力量在逐渐增强。这是社区社会管理未来发展的一个趋势，这一趋势从政府主导、社区无为，到政府引导、社区自治，进而到社区主导、政府支持的变化过程，最终实现“普遍的授权”与“内生性的自治”。

　　按照社会管理的整体要求并结合当前中国社会的现实问题，在“普遍的授权”与“内生性的自治”的环境下，城市社区社会管理在维护社会稳定、促进社会整合方面还能发挥更大的作用。中国社会在过去的30多年里经历了剧烈的变革，变革意味着社会资源的重新配置，在改革开放初期经历了1978—1991年“帕累托改进”的“均衡获益”阶段之后，收人差距开始持续扩大。随着经济体制的转轨、产业结构的调整和分配模式的转变，出现了在改革中利益相对受损的边缘群体，改革使他们的经济地位、政治地位、社会地位相对下降。值得关注的是，在改革中利益相对受损群体并不是主动地参与到社会转型中，而是被迫接受改革的结果，改革政策的制定缺乏利益相关者的有效参与、政策的执行过程缺乏监督、政策的推进在不断“试错”的语境下经常发生权变，这一切导致政策实施的最终结果使很多人感到不公正。更为重要的是，对于利益相对受损群体来说，政府巳经不再代表自己的利益了，自己和政府已经成为两个独立甚至对立的利益主体。而且在自己承担改革代价的同时政府并没有及时地提供相应的保障，这更加剧了民众的对立情绪。社会地位的迅速下降、改革过程中的种种不公平、保障扶持工作的不及时不到位等诸多复杂的因素，使经历过改革的一代产生了社会不公平、政府强权剥夺百姓的社会记忆。这就形成了前文提到的深层次社会问题u即便现在的社会环境与改革初期已经不可同日而语，但这种社会记忆仍然在这代人中，甚至通过代际传递在他们的下一代中发挥着重要作用。

    这种社会深层次的矛盾积淀在人们的心里，当现实的基层矛盾被激化时，基层的现实矛盾就会延伸到深层次社会问题而一并爆发出来，这是近来各种社会越轨行为的重要根源之一。基层的现实矛盾延伸到深层次社会问题是当前危害社会稳定的重要源头。社区社会管理作为基层现实矛盾的重要责任主体，应该承担起矫正转型风险、促进政府行政管理与基层群众自治有机衔接和良性互动、提升包容性促进社会整合等社会责任，具体可在以下四个方面有所突破：其一是建构顺畅的诉求表达机制。要保证主体地位的一致性，纠正诉求表达主体能力差异过大、诉求表达组织发育不平衡、诉求表达机会不均等、诉求表达效能不佳等问题，进一步完善决策的机制、规则和程序，建立决策调查研究、咨询、听证、评估和责任机制，保证公民的知情权、参与权、表达权。要加大力度拓宽社情民意表达渠道，强化社区居民议事厅等各种形式的沟通平台的作用，完善社区社情民意调查分析，多视角、多维度地了解、分析社会状况。其二是建立使各利益相关方能够平等博弈的利益协商机制。要通过规则的制定使各利益主体具有相当的博弈能力，成立社区中立性质的社会矛盾纠纷调解机构，横向与司法、信访、法院、公安、民政、土管、城建、环保等职能部门联合，纵向深人到最基层的居民家庭，将矛盾纠纷引人正常的解决轨道，从而控制矛盾纠纷流量和流向，在利益相关者进行充分沟通的基础上，完善转型过程中的利益分享和成本分担制度，有效落实并切实支付改革成本，解决改革中利益相对受损群体的补偿问题，合理配置社会资源，控制其流动秩序，维护社会的稳定，增进社会整体福利。其三是矫正社会转型造成的相对剥夺。由于生存机会的不均衡、社会资源的稀缺、意外事件的发生，加之转型期社会分化的不断加剧，要使社会稳定有序就需要用一种摒除个人差异且获得社会普遍认同的不可或缺的保障制度。

    在社区社会管理的过程中要增加失业保险、再就业保障制度、大病医疗保障等相关制度的灵活性和时效性，保障社会成员能够对抗被动向下流动所带来的冲击，矫正社会转型所带来的社会不公平。其四是提升社区社会管理的包容性，促进社会整合。打破当前社区社会管理属地原则的局限，将长期在社区定居的流动人口纳人到社区社会管理的范畴，满足流动人口的工作和生活需求，形成尊重差异、平等协商以及伙伴关系基础上的有流动人口参与的社区管理，使一直处于城市政治和文化生活边缘的流动人口群体改变城市生活中漠视参与的过客心理，分享城市建设成果，改变城市生活中内卷化的社会交往模式，改善流动人口的生存质量，促进社会团结。

　　总的说来，新公共管理理念指导下的社区社会管理创新使城市社区社会管理工作不再是城市社区组织简单地对政府政策的执行与落实，而是城市社区组织管理者主动探索社区组织管理体制与运行机制，并根据社区自身的实际需求进行自主组织与管理，即通过调整和强化社区自治组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，完善与提高自身功能，满足与提高社区成员生活质量的自我发展过程，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步。