转型期我国公共管理面临的十大挑战

　　当代中国改革开放的伟大实践，打开了尘封网结的国门，既把中国推向世界，也把世界带人中国。从此，我国开始了一场波澜壮阔、快速激变的社会转型。这一社会转型，不仅出现了持续二十多年的经济高速增长，而且出现了全面性的结构变迁和社会进步，并正在经历着四个彼此关联、相互影响的多重转型过程:一是经济体制转型，即从指令性的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;二是社会结构转型,即从以农业为基础的传统社会结构向以工业和服务业为主导的现代社会结构逐步过渡;三是政治体制转型，即从过去中央高度集权的政治体制向社会主义民主政治体制转变;四是开放转型，即从封闭半封闭社会向建立开放型经济和全面开放的社会转变。当今世界，同时经历这四个转型的大国，除了中国，别无他属。不庸置疑，目前我国正处于由传统社会向现代社会的急剧转型之中。它一方面极大地推动了我国的市场化、城镇化、信息化、法治化和现代化，带来了空前的经济社会繁荣景象，另一方面，也面临着前所未有的发展挑战，引发许多新的公共管理问题。这就迫使我国公共管理部门尤其是政府机关应当不断地转型和变革，在摒弃过时的管理模式和放弃某些旧的职能的同时，必须因应新的行政生态环境，尽快采取新的治理模式，并加强国家的某些新功能，以达到一种新的、更高层面的秩序与稳定状态。就现状而言，我国公共管理至少面临着以下十个方面亟待应对的重大挑战：

　　挑战之一:如何强化公共管理的基本理念，为我国公共管理创新提供基础和先导。

　　公共管理理念作为管理思想、宗旨、意识等一整套观念性因素的综合，是公共管理的“灵魂”。它是公共权力在当代社会有效运行的基本前提之一，更是公共管理创新的重要内容和先抟条件。当代公共管理拥有一些崭新的理念：

　　1.公众满意。公众满意是一个以公众为主体和核心，以公民感受为评价标准的根本理念，它体现了当代管理所倡导的“用户至上、顾客导向”的精神，是公共管理的应有之义。在公共管理实践中要达到公众满意，首先必须坚持以人为本，坚决摒弃“官本位”的陈旧观念,牢固树立“民本位”的新观念，一切工作以公众的公共利益作为出发点，围绕社会公众的需求进行设计和运作，公众的满意原则是评价公共服务绩效的最高标准。与此同时,要大力弘扬管理就是服务的思想，将服务作为一种精神注人公共管理部门的职能设计和公共行政之中，使服务真山:成为公共管理的本质和灵魂。

　　2.管理职能社会化。公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，相比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵，当代西方国家政府职能转变的历程表明，政府没有能力或者说不可能有能力包揽社会一切公共事务的管理，一个最优化的社会管理模型必须是由多元化的公共组织共同努力才能实现。因此，政府管理应该由直接管理转变为间接管理,尽可能多地把公共事务交由社会管理，实现公共管理职能社会化，以达到减缩政府规模、提高政府效率、节约财政支出的目的。

　　3.管理主体网络化。在公共选择理论看来，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。就主体而言，公共管理的参与者是由包括政府、但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统，公共管理是一种多中心的治理模式。4公共管理主体的多元化，使社会管理形成了网络，参与公共活动的各个组织，无论其为公营或私营,都必须彼此依赖，形成合作、互动、互助、协商的关系，在实现共同目标的过程中取得共赢的结果。公共管理旨在建立一个以相互依存为基础、以协作为特征、纵横协调、多元统一的网络治理结构。

　　4.廉价效能。廉价是公共管理的必然需求，效能则是公共管理的意义和根本所在。公共管理特别是政府应珍惜民力，认真核算行政成本，讲究行政投人、行政支出、行政绩效,禁止除公共税以外向公民、企业和社会组织滥收行政性费用，以及由滥用行政权力造成的不合理的行政负担。这就要求我国政府，一方面要按照廉价、高效的原则来合理设置政府机构，合理设定行政程序，科学界定各行政主体的行为关系,使政府各部门能够协调运转、高效运作，另一方面必须将效能理念体现在政府工作的行为结果上，通过建立一套政府管理绩效的监督体系和评价机制，改进绩政的评价方法，为政府管理的有效性扫除障碍，实现管理效能的最大化。

　　述公共管理的基本理念，是当今世界各国经历了从统治到管辖和治理的变革之后逐步确立并完善起来的。对于这种国际化的公共管理大潮，我国公共管理只有紧跟形势，勇立潮头，确立并强化公共管理的新理念，才能融人公共管理国际化的潮流，才不至于落伍。

　　挑战之二:如何建设公共服务型政府，实现从传统政府向现代政府的转型。

　　建国以来特别是改革开放以来，我国历次政府机构改革成效不彰，未能取得实质性的进展，根本的一条在于没有明确地把政府转型作为政府改革的基本目标。因为，机构改革也好，职能转变也罢，都只涉及政府改革局部操作层面的调整，并不能涵盖政府改革的全部内容。现在看来，在改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是政府转型，即由经济建设型政府向公共服务型政府转变，换句话说，就是要彻底打破计划经济时代政府模式的基本框架，构建与社会主义市场经济相适应的政府模式。

　　从总体上说，目前我国各级政府带有明显的经济建设型政府的特征。改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的工作重点，政府主导社会资源的配置，从而实现了经济的快速增长，但与此同时，由于政府掌握的资源主要运用在经济领域，使得政府不恰当地充当了经济建设主体和投资主体的角色。实践证明，经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用;二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开长期成为改革中的一大难点;三是重视经济建设投人回报，严重忽视社会事业投人的巨大经济、社会效益;四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。诚然，经济建设型政府比照计划经济条件下的行政管制型政府是一个进步，但从改革的要求来说，这只能是一个过渡。在经济体制转轨进程中，长期靠各级政府主导或直接进行投资和建设，不可避免地会导致一些突出的问题:一是政府权力部门化，公共利益部门化，权力寻租无法避免;二是助长地方保护主义，市场分割，政出多门;三是这种体制必然会以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用;四是市场机制发挥作用的空间被压缩,行政垄断和审批事项增多;五是政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济。可见，政府继续充当经济建设主体和投资主体，已经不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面成了市场经济发展的桎梏。

　　要解决这些突出的问题，出路就在于建立一个公共服务型政府。我国改革走到今天，已经为建设公共服务型政府奠定了重要的基础。国际经验也表明，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价，而从政府主导型经济向市场主导型经济转变,是市场化改革的必然趋势。:3况且，近几年各级政府都在探索建设公共服务型政府的有效途径，有些地方政府和部门还开展了建设公共服务型政府的实践，积累了许多成功的经验，值得借鉴。

　　挑战之三:如何科学界定政府的职能范围，进一步转变与创新政府管理职能。

　　从1987年党的十三大正式提出转变政府职能以来，我国政府职能转变取得了许多显著的成效，但必须清醒地看到，目前政府职能的转变还没有完全到位，计划经济体制下“全能主义”的政府职能尚未完全退出，社会主义市场经济体制下“服务为本”的政府职能亦未真正形成，政府机关行使公共权力时还存在着诸多越位、缺位和错位的现象，因而也就谈不上全面、正确地履行政府职能。所以，深化对社会主义市场经济体制下政府职能的认识，科学界定政府职能范围，从而进一步转变与更新政府的管理职能，是当前亟待解决的一项紧迫任务。

　　纵观人类发展史，在不同的社会制度、不同的经济发展阶段以及不同的政治体制下，政府职能的具体构成既存在共性，也存在很大差别。某些政府职能是几个社会制度或经济发展阶段的政府所共有的，而另一些政府职能却是某个社会制度或经济发展阶段的政府所特有的。在界定我国现阶段政府职能的范围时，既不能沿用计划经济条件下的思维模式，也不能简单照搬发达市场经济国家的政府职能。从现代市场国家的共性来看，政府在市场经济条件下所充当的基本角色有:公共产品的提供者;宏观经济的调控者;外在效应的消除者;收人分配的调节者;市场秩序的维护者，等等。@必须看到，我国有特殊的国情。一方面，我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时期，市场发育还不完善，因此,为建成完善的社会主义市场经济体制提供基础性的制度条件，应成为政府的重要职能之一;另一方面，我国作为一个发展中国家，经济发展中的结构性矛盾还很突出，为了充分发挥后发优势和比较优势，顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标，政府在结构调整方面应发挥更大的作用。正是基于此，在社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能应定位在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。

　　值得注意的是，为适应经济全球化和加人世贸组织后的新形势，我国政府职能不仅仅是转变的问题，还有一个考虑强化和开发新的职能的问题。我们认为，政府职能至少在以下三个方面需要强化和开发：(1)创新制度的职能。随着我国体制改革的不断深人，目前已经出现了制度有效供给不足和制度短缺的局面,可以说改革进人了最需要制度创新的时期。当今中国，最为短缺的不是资本、不是技术，而是有效的制度，制度已经成为最为稀缺的资源。这制度既包括财税制度、金融制度、投资制度、企业制度等，也包括政府机构设置、职能划分以及决策、法制、人事等方面的制度。我们说人世面临挑战最大的是政府，其中最深层的挑战是政府的体制和制度。所以，强化政府的制度创新职能，建立和完善与世贸组织规则相适应的各项制度安排和制度体系，为我国经济社会发展提供良好的制度基础，是当前政府职能的一项重要内容。(2)保障国家安全的职能。经济全球化已经使资金的流动、信息的传递不受地域、国界的限制而自由往来，原来意义上的国家安全职能已经不能保证国家的真正安全了，国家安全职能的含义无论在范围还是力度上都必须拓宽和加强。国家安全职能除了国土安全外，还包括经济安全、文化安全、环境安全、信息安全等，这些方面的安全职能都需要强化和开发。(3)参与国际公共事务的协调职能。中国政府作为一个大国政府，我国作为联合国安理会常任理事国，有责任、有义务参与国际经济规则的制定和全球公共事务的协调。因此，政府职能要十分重视由国内向国外延伸的问题，在经济全球化的今天，我国政府职能不能局限在国内，还应当向国外拓展，通过参与处理国际公共事务，维护国家的根本利益。

　　挑战之四：如何平衡政府与市场的作用，以促进政府行为的有效性与规范性。

　　理论研究和实践经验都表明，政府和市场作为控制社会的两大力量,在推动经济和社会发展中均起着重要的作用。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制，是推动社会整体发展的不可或缺的两个机轮。因此，政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机的配合和协调的问题。我国经过二十多年的市场化取向改革，国家宏观调控下的市场调节机制基本确立，社会主义市场经济体制初步建立。在这样的条件下，政府管理行为如何顺应市场经济的要求，向着规范化、合理化的方向不断调整，便成为转型期我国公共管理面临的一个重要问题。

　　毫无疑问，在社会主义市场经济条件下，政府行为的有效性与规范化，首先必须以发挥市场在资源配置中的基础性作为前提。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置的工具，能够以最快的速度、最低廉的费用、最便捷的方式把资源配置的信息传递给相关的经济行为主体，因而，政府干预和调控经济的行为是以市场机制的存在并充分发挥对资源配置功能作为前提条件的。市场经济条件下政府行为的一个基本出发点，就是要为市场主体服务并创造良好发展环境。政府行为的有效性如何，首要的一条就是要看其是否有利于市场机制功能的正常发挥。履行公共管理职能的政府行为，应以不妨碍市场机制的功能发挥为限，并借助于市场，通过市场机制的功能发挥和市场状态的必要引导，力图使市场调节的效果符合政府宏观调控的意愿。如果无视市场机制的基础性作用，甚至无限定条件的任意越过市场进行直接干预,就可能损害经济运行的机理，进而破坏经济的良性运行和协调发展。可以说，对市场机制没有损害或损害最小的政府行为，是有效性最佳的政府行为。

　　实现政府行为的有效性和规范化，还必须认真把握好政府自身的行为能力问题。诚然，市场机制的自发作用会导致一定的经济波动，造成社会资源配置的效率降低以及某种程度的资源损失，但是，超越政府行为能力的管理和调控，也可能引发经济波动，而且其引发的经济波动的波幅可能更大，对经济社会所造成的损失可能更为惨重。因此，只有在有能力比市场做得更好的前提下，才可以实施一定的政府行为。如果超出政府行为能力而进行管理和调控，一方面是心有余而力不足,难以取得预期的效果，另一方面又必然浪费稀缺的管理与调控资源，其结果则可能是有为而无功。这正如世界银行在《1997年世界发展报告》中就提高政府作用有效性的战略时所指出的:“使政府的作用与能力相符，这是本战略的首要因素。当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预及在什么地方进行干预就需要仔细地研究。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。”

　　实现政府行为的有效性和规范化，当今极为关键的一项措施就是要实施依法行政。依法行政，首先意味着权限法定，即政府机关的一切行政的权力都来自宪法与法律的授予、确认和认可，法律规定以外的政府行为不受法律保护。其次是行为合法,即政府机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求。再次是程序合法，即政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。此外，依法行政还意味着责任行政，即政府机关和公职人员的行为如果违反法律，不仅不受法律保护，行为无效，而且要对其造成的后果承担法律责任，赔偿相对人的损失。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止行政权力的失控。