全球化背景下加强我国政府对统计数据质量管理

　　目前国际上存在着两个统计数据公布的标准，即国际货币基金组织MF制定的数据公布通用系统(G(meralDataDismLmatimSytm简称GDDS和数据公布特殊标准(SPecialDaaDism-natonSsem，简称SDS)GDDS和SDS主要涉及国民账户、财政、金融、对外和社会人口五大统计部门，具体内容包括数据的范围、频率和及时性、公布数据的质量、公布数据的完整性和公众获取四个部分111。对其中每一项内容，GDS和SDD都提出了较为严格的要求，并列举了二到四种做法，作为各国数据编制和公布系统的目标。在经济上加入世界贸易组织之后，我国统计又于2002年4月加入了GDDS这表明我国作为WTO成员国，政府的经济管理行为必将逐步与国际惯例相符合，与国际上通行的市场经济规则相接轨。因此，作为政府组成部门之一的统计部门，其行为也必然是政府行为，政府统计也必将与通行的国际统计规范相接轨。过去我国计划经济体制实质上由政府主宰着经济活动，因而政府是统计数据的唯一用户，统计只为政府服务也是合乎情理的，多数统计数据对于政府之外的机构和公民是保密的，社会公众能够了解到的统计信息非常有限。而在市场经济条件下，企业和消费者是根据市场信息从事经营和消费活动的，统计数据作为宏观经济运行情况的“晴雨表”，为企业和消费者所必需。在发达的市场经济国家里，政府利用纳税人的钱生产出来的信息和在政府公共管理过程中产生的信息，都属于全体公民所有，除少数涉及国家安全和利益的信息外，政府有义务向全体公民提供，因此统计信息资源不是由政府垄断的产品，更不是统计部门的私有财产，而是为全社会共享的公共产品，政府在为社会成员提供公共服务的内容中也自然包括统计信息服务，并以此作为出发点进行统计立法，制定相应的统计规则、资料保密、数据发布等制度。由此可以看出，政府对统计数据质量的管理是公共管理政策中的一个重要组成部分。

　　近年来，关于我国政府统计数据的质量成为国内外学者关注的焦点问题之一，进而如何从体制上保障、改进并提高我国政府统计数据质量便成为众多研究者探讨的重要理论和现实课题之一1234。但是，绝大多数研究者都是较表面化地将数据失真的主要原因归咎于利益驱动、统计执法不严、统计工作人员素质低下等因素，并在此基础上提出一些改进数据质量的措施。这方面的研究仅停留在这样的层面上还是很不够的，因此很有必要作更加深入的探讨。事实上，对于我国来讲，更重要的是需要参照国际惯例，着眼于未来改造我国的统计体系。随着经济全球化的进一步加深，发达国家有益的经验和尝试必将对我国统计体制改革产生重大而深远的影响。本文旨在从公共管理的角度来探讨我国政府对统计数据质量的管理及其若干发展趋势和对策。

　　二、统计数据质量定义及其内涵

　　在人们的一般概念中，准确性是统计数据质量的同义词，统计误差越小越准确，数据质量就越高。在20世纪80年代以前，国际统计界基本上是以提高数据准确性为出发点，从数理统计和抽样技术角度，大量研究如何缩小统计误差、控制数据质量151。因此，在这一时期，数理统计和抽样技术理论方法得到较大发展，并在统计实际工作中被广泛应用。随着人们质量观念的变化，人们认识到质量不仅包括产品或服务的使用性能，还包括产品或服务满足用户需求的程度，它是一个包含丰富内涵的综合性概念。相应地，对统计数据质量概念的认识也逐渐从狭义向广义转变，具体要求从统计数据提供者、生产者和用户等多个角度来衡量数据质量，准确性己不再是衡量统计数据质量的唯一标准。

　　目前世界各国统计机构和有关国际组织对统计数据质量含义的解释和理解也存在一定的分歧，但它们都从本国的统计实践以及对数据质量含义的理解，确定了各自不同的数据质量标准。例如，加拿大统计局确定了衡量数据质量的6个方面的标准，即准确性、及时性、适用性、可取得性、衔接性、可解释性;英国政府统计数据质量标准是准确性、及时性、有效性、客观性;荷兰统计局的质量标准包括4个方面，即准确性、适用性、及时性、有效性;美国国民经济分析局要求满足可比性、准确性、适用性的质量标准;澳大利亚国际收支统计局要求达到准确性、及时性、适用性、可取得性、方法科学性的质量标准;国际货币基金统计局的质量标准是准确性、适用性、可取得性、方法专业性等等，这些标准是各国政府统计机构对数据进行质量检测、监管的重要内容和依据。不同的学者和统计机构虽然有各自不同的定义，但从MF的数据质量评估框架(DataQuat八ssesmentFanewok简称DQAF)中可以看出，数据质量管理具体包括数据管理的所有权、数据的获取方式、数据质量的评估方法、数据的发布行为、数据管理的手段、数据管理的人才建设、数据管理的法制建设等七个方面，这些方面综合反映了数据质量管理的内涵，它们融合了国际普遍认可的良好统计实践和联合国官方统计基本准则。因此，统计数据质量从使用的要求上看，取决于准确性、及时性、完整性、适用性和简便性五个方面。

　　准确性是指统计数据质量在统计信息的客观真实性上的体现，是统计数据使用者的首要要求。及时性是统计数据质量在统计信息的时间价值上的体现，是对统计数据形成和提供的高速度、快节奏、强效率的要求。完整性是统计数据在统计信息的内容含量上的体现，就是要求统计部门提供的统计数据在内容上应该包括使用者所需的所有项目且不残缺|51。适用性是指统计数据质量在统计信息的价值实现上的体现，是使用者对统计数据“适销对路”的要求，也是统计工作的最终目的。简便性是统计数据质量在统计信息的使用过程中的体现，是使用者对统计数据简明扼要、少而精的要求。这五个方面是相互联系、紧密结合的，因此统计数据质量是一个综合性概念。

　　三、国外政府数据管理的做法、启示及提高我国政府对统计数据质量管理的对策

　　我国加入GCDS后政府对统计数据质量的管理作为公共管理政策中的一个重要组成部分，决定了我国统计体制逐步向更加科学化、合理化的方向发展。我国政府所制定的今后一段时期国家统计战略目标是110111:建立社会主义市场经济体制要求的、既符合国情又符合国际一般准则的、以“高科技统计手段、高素质统计人才、高效率统计机制、高质量统计信息”为标志的现代国家统计体系公共管理制度。这表明，社会主义市场经济体制决定了统计体制的基本框架，统计体制既不可能超越也不能长期滞后于社会主义市场经济体制的发展，统计体制是为社会主义市场经济体制服务的。而符合国情则是制定国家统计战略目标必须遵循的基本要求，符合国情意味着考虑国家统计的战略目标必须从我国的基本国情出发，必须借鉴我国统计改革与发展的历史经验并科学预见未来的发展趋势。符合国际一般原则也是制定国家统计战略目标应当遵循的基本要求。随着经济全球化和加入世界贸易组织，我国与世界经济的联系越来越密切，对具有国际可比性的统计信息需求大量増加，同时，世界各国及主要国际统计组织拥有先进的国际统计一般规则、丰富的统计经验以及先进的统计技术，值得我们借鉴学习。建设一个符合国际一般规则的现代国家统计体系有助于促进我国对外开放事业的发展，加强国内外经济、社会和文化交流。

　　从公共管理政策来讲，我国加入世界贸易组织和GDDS对于政府统计既是挑战，又是推进统计深层次改革、转变政府统计观念和行为方式、与国际通行的统计规则相接轨的机遇。数据质量内涵的综合性，决定了政府对数据质量的管理的内容十分广泛。根据我国基本国情，在借鉴国际上先进管理经验的基础上，本着“效率、公平、科学”的原则，在今后的发展过程中，就如何适应MF的数据质量评估框架DQAF加强我国政府对统计数据质量的管理，本文提出以下对策：

　　1.在数据管理的所有权上，应当改变政府部门对统计信息的垄断局面，充分发展非官方统计，建立起统计数据是公共产品、归全民所有的新思想。过去，我国官方统计的服务对象过重偏于政府部门，忽视企业和居民等对经济统计的信息需求，由于主要采用统计报表数据，造成大量的统计数据失真，而且官方统计几乎垄断了经济统计数据，限制了统计资源使用效益。此外，官方统计在为国外和外资企业提供统计信息方面做得不够，在实际统计工作中，实行的是“以政府为主、社会为辅”的方针，反映到统计设计上主要是考虑政府的需要，而很少研究企业和社会公众的需要，与此相适应，制定了过于宽泛和严格的保密制度，对于社会公众获得统计信息作出了很多限制。在市场经济条件下，这种做法不符合我国经济发展要求。在发达的市场经济国家，统计数据信息不是由政府垄断的产品，更不是统计部门的私有财产，而是为全社会共享的公共产品。例如德国统计机构把政府总理与普通公民视为平等的统计服务对象，政府总理可以得到的数据，其他公民也可以得到，因此从公共管理政策来讲，统计信息产品的归属问题是关系到政府统计的发展方向问题，它决定和影响着政府的统计行为。现在要提高我国统计数据质量，除了少数涉及国家安全和利益的信息要严格保密外，对官方统计来讲，就要求一是要扩大信息服务对象，包括政府、企业、居民和外贸企业等;二是提高信息服务质量，提高官方统计的权威性，官方统计要承认和接受非官方统计机构，并与它们建立工作联系，相互交流信息，开展工作。非官方统计是在无形经济下，统计数据敏感性、重要性上升的条件下孕育发展起来的新兴行业，主要有提供或发布信息的个人、决策咨询部门、专门的研究与开发部门、市场调查公司等非政府组织(Non-GovernnentOrganization缩写NGO)。发展非官方统计有利于统计数据扩大来源，例如对政府来讲，由于众多客观因素的限制导致统计调查方法难以满足实际需要，报表调查数据质量难以保障，普查任务过重，难以负担，而抽样调查方法难以满足多层次、多目标调查的需要|121，在这种条件下充分发展非官方调查机构既可以扩大数据来源，而且竞争也可以使数据质量得到提高。

　　2在数据的获取方式上应当逐渐严格地以《统计法》为根据，依法规范政府统计调查工作，建立起调查者与被调查者地位平等的新观念。政府对统计数据的调查工作作为一种公共管理活动是指其制定相应政策，与其它公共组织一起处理调查事物，提供统计数据和服务的活动。在计划经济时期，政府与企业的关系是领导与被领导的关系，统计部门作为政府的组成部门，也不例外地对国有企业实行统计工作方面的领导职能。《统计法〉概定，政府统计机构领导统计工作，不应当理解为领导企业事业单位，政府统计部门与企业的关系是法律上完全平等的权利与义务关系，政府统计部门可依法要求企业如实填报统计报表，企业有义务按统计制度规定填报统计报表，如果未按规定执行，政府统计部门可以依法处罚，而企业内部什么机构和人员填报统计报表则完全是企业自己的事情，不受政府统计部门约束。从国际上来看，在市场经济国家开展统计调查是严格依法进行的，一般来讲有法定填报义务的调查表都要有法律根据，通常要在调查表中注明法律依据，并且将统计调查制度通过一定的渠道向社会公布，如德国的所有统计调查项目都要经过议会批准立法，未经议会批准是不允许进行统计调查的。同时市场经济国家的统计调查一般都分为强制性统计调查与自愿性的统计调查，强制性调查填报的对象一般是企业，要求被调查者必须填报，否则要追究法律责任;自愿性调查对象一般是公民个人，被调查者可以填报也可以拒绝填报。发达市场经济国家政府统计部门在普遍重视统计法制的同时，还十分重视政府统计部门的公共关系建设，它们不仅依靠法律维护统计的权威性，更重要的是通过统计部门的各种公关活动，比如开展统计宣传工作，免费提供统计资料，提高社会公众对统计的认知度和配合度。借鉴以上经验，我国在统计调查工作中应该树立调查者与被调查者地位平等的观念，加强公共关系活动，这样有助于提高公共管理政策实施的效果，也有助于提高统计数据的质量。

　　3在数据质量的评估方法上，应当学习发达国家先进的管理经验，完善我国目前的评估办法，逐步建立起科学的评价标准和机制。1999年国家统计局首次公布了国家局和省局两级对主要统计指标数据质量评估的实施办法，通过逻辑检查、抽样调查、重点调查、超级汇总等方法对以GDP为中心的统计指标数据质量进行了评估。总的来看，目前我国对统计数据质量评估方法还很不完善。而在发达国家中，关于数据质量的评估体系己经比较成熟。国际上，数据质量评价可以分为两类：一类是数据质量综合评价体系，即在统一的框架下，对整个统计机构的数据进行全面的质量评价。如英国、加拿大、瑞典、荷兰等国家统计机构建立了比较健全的数据质量评价和管理机制。另一类是单项统计数据质量评价机制，即对某一具体统计项目如国民核算、消费价格指数、国际收支等数据的质量情况进行评价和管理。如美国的BOSKN委员会，专门对美国消费物价指数CP数据质量进行评估，美国商务部分析局定期评估国民经济核算数据质量，澳大利亚统计局对国际收支和住户调查数据质量进行评估，英国统计局则对零售物价指数数据质量进行评估。这些发达国家由于各自的统计体制不同，质量评价标准也有所差异，概括起来，大体有四种方法：

　　(1)统计机构内部评价。如加拿大和荷兰统计局的质量审计制度，由审计员围绕数据质量标准，通过与统计项目负责人面谈、查阅有关的文件资料等方式形成数据质量审计报告。澳大利亚统计局成立住户调查数据的质量评估小组，通过各种形式的讨论，广泛地征求数据用户的意见，最终形成评估报告。美国国民经济核算统计数据主要由经济分析局自身来进行。(2)邀请统计机构外部专家来评价。这主要有两种方式:邀请本国政府统计机构以外的部门或专家来评价或邀请外国统计同行来评价。例如在英国，由英国皇家学会统计工作组来评估政府统计数据质量状况，而瑞士统计局2000年则邀请加拿大统计局局长对该国数据的总体现状进行广泛的调查研究，分析其存在的问题，并提出相应的改进措施。(3)引进国际质量认证标准体系。这主要是从数据调查和编制过程入手，进行质量管理和控制。英国统计局为了保证零售物价数据的质量，自1995年以来，采用LS9002国际质量认证标准体系进行零售物价指数的质量管理工作，该方法作为数据质量评估的一种先进方法，曾引起国际统计机构的普遍关注156。(4)开展数据质量的量化分析工作。近年来，欧洲国家为强化数据质量管理，通过建立数据质量量化指标评价体系，全面分析和评价数据的质量状况。

　　发达国家的这些先进管理经验，对我国具有很好的借鉴作用。从公共管理政策的科学性来看，我们国家应当完善目前的评估办法，逐步建立起科学的评价标准和机制。同时鉴于与发达国家相比，我国统计体制基础比较薄弱，因此在我国实施MF的数据质量评估框架初期应当有所侧重地选择质量评估对象。当前可以借助MF的各个专项评估框架，建立对我国的国民账户统计、收支平衡统计、消费价格指数等核心数据的质量评估制度，待将来MF的专项评估框架进一步发展和我国数据质量评估工作积累了丰富的经验之后，再逐步推广到其它统计数据。在数据发布的行为上应当学习借鉴国际上通行的数据披露方式，逐步建立起符合国际规范的数据发布制度。

　　国际货币基金组织在数据发布方面有两个标准GDDS和S)DS虽然它们都是从数据特征、质量、诚信度和公开性等四个方面来对数据的生产和公布制定标准，但又有三个主要区别：其一，GDDS和SDS虽调的重点不同。由于参加SDS的国家都有良好的统计基础和完备的统计体系，数据准确性己经不再是主要问题，因此S)DS虽调的是频率和时效性，而GDDS虽调的是数据的准确性和完整性，是生产数据的过程。其二，加入的条件不同。S)DS要求参加国在加入的时候就必须满足SDDS所设定的各项标准，但GDDS在加入条件上没有硬性的规定，只要求参加国承诺用GDDS作为国家统计发展的框架。其三，提供给国际货币基金组织的报表内容不同。S〕DS要求参加国提供经济和金融的核心统计报表，以及生产和公布这些数据的说明。GDDS则不要求提供数据，只要求提供有关描述现行统计数据生产和发布方面的信息和短期、中期的改进计划。因此，S»S是在CDDS基础上的更高标准。

　　我国己经加入GDDS因此在数据发布的行为和披露方式上，也必将以国际上存在的标准为准则。统计数据的发布内涵包括数据的发布时间、公布数据的来源和调查方法、数据的发布渠道和方式等内容。以前，我国统计数据披露采取“政府优先”的原则，这与市场经济国家的普遍做法是不一样的，统计数据作为一种公共产品，数据的发布作为公共管理政策的一个重要环节，从时间上来讲，无论对政府还是对社会，它们都有权利在同一时间获得统计信息。统一时间披露数据制度，是为保证市场主体和公民平等地拥有信息，避免市场主体和公民由于获得政府统计信息的不对称而形成市场机会不均等，使一些公司和社会成员获得额外收益，这种做法体现了公共管理政策的公平性原则。以美国农业部为例，部长为准备新闻发布会可提前一天得到数据，但无权对外提供和使用数据，而其他任何人不能提前得到数据，所有社会成员只能在新闻发布的同一时间得到有关数据。市场经济国家发布统计数据时，都要同时公布数据调查机构、调查方法等相关信息，以便数据用户了解数据质量的可靠程度。GDDS也规定了在发布数据的同时，要求公开数据存在的质量问题及改进的措施。目前我国政府部门在这方面与国际标准还存在着差距，一般只发布统计数据，而生产数据的过程和数据质量问题是不公布的。作为GDDS的成员国，我国可以把统计数据质量的评估结论融入向MF所提供的短期、中期的统计制度改进计划，以辅助MF为我国制定和提供更加适宜的技术援助计划，加快我国进入SDS

　　5在数据管理的手段上，应当逐渐推进国家统计信息化建设，建立高效的国家统计信息网络体系。过去，我国统计数据的采集加工主要采用手工方式，工作粗、计量失真、数据质量差，而且反馈迟缓的落后状况在相当大的范围内至今仍然没有得到根本性改变。在信息技术飞速发展的今天，将先进的信息技术全面运用到统计数据的采集、传输、处理、存储、分析、发布等各项统计活动中，投资建立计算机辅助管理信息系统，实现原始数据采集、资料存储加工、信息传递现代化，不但能成倍提高统计数据的时效性，更能极大地提高统计数据的真实性和准确性。伴随着信息传输技术的应用，新的调查技术在不断创新，计算机辅助调查、电话输入数据搜集系统等正在被逐渐应用，所有这些都将有助于从根本上改善统计数据的质量113141。同时也应当加大国家统计信息网络的建设，实现对统计信息资源的有效开发利用，全面提高国家统计系统的效率和质量，増强国家统计系统的实力，这种做法反映了公共管理政策的效率性原则。