国家生态保护红线体系建设构想

　　为加强生态保护，2011年，我国首次提出了‘‘划定生态红线”的重要战略任务[1]。2013年5月24日，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。党的十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务[2]。划定生态保护红线实行永久保护，是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对生态环境保护工作提出的新的更高要求，体现了以强制性手段强化生态保护的政策导向与决心[3]。

　　生态保护红线提出的背景与意义

　　近年来，随着工业化和城镇化快速发展，我国资源环境形势日益严峻。尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大，但总体而言，资源约束压力持续增大，环境污染仍在加重，生态系统退化依然严重，生态问题更加复杂，资源约束、环境污染与生态恶化的趋势尚未得到逆转[4];国土空间开发格局与资源环境承载能力不相匹配，区域开发建设活动与生态用地保护的矛盾日益突出，自然保护区等各类已建保护区隶属不同部门管理，空间上存在交叉重叠，布局不够合理，生态保护效率不高;重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、生物多样性保护优先区面积大，分布广，关键生态区域未能得到有效保护，导致生态服务与调节功能仍在恶化，自然灾害多发，威胁人居环境安全[3];生态环境保护体制建设落后于污染控制，政府的生态保护管理职能分散在各个部门，采取按生态和资源要素分工的部门管理模式，缺乏强统一的、有力的生态保护监督管理机制，难以落实‘‘统一法规、统一规划、统一监督”的要求[5-6]。综上所述，我国生态环境缺乏整体性保护，且严格性不足，尚未形成确保国家与区域生态安全和经济杜会协调发展的空间格局、监管机制与体制。国家在此背景下提出划定生态保护红线的战略决策，旨在构建和强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化趋势，力促人口资源环境相均衡、经济杜会和生态效益相统_，有效推进生态文明建设。

　　生态保护红线体系构成

　　概念与功能定位

　　生态保护红线的概念是以‘‘红线”为基础，在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展，并得到多方面肯定，从而上升成为国家战略的。根据生态保护红线提出的背景与意义，兼顾资源、环境、生态三大领域重大问题与保护需求，将生态保护红线定义为：对维护国家和区域生态安全及经济杜会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须实行严格保护的空间边界控制与数量限值，具体可包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然环境质量安全底线应符合环境功能区划与环境质量管理要求，有效遏制环境污染趋势，防范环境风险，确保环境安全。

　　生态保护红线划定后，必须一体遵行，通过实施最严格的管控制度实现如下保护目标：一是保护性质不改变，即红线保护的主要对象保持相对稳定，区位不可随意调整;二是主体功能不降低，即红线区域的主导功能应通过强化保护与监管逐步得到改善;三是管理要求不放宽，包括保护面积不减少，管理限值与管理措施宜严不宜宽。

　　基本特征

　　构筑生态保护红线体系应遵循以下基本特征：

　　一是系统性。生态保护红线的划定与监管是一项综合性很强的系统工程，涉及生态保护、环境管理、资源开发利用等多个领域，需要在国家层面统筹考虑，有序实施。

　　二是协调性。生态保护红线划定与监管应立足我国资源环境和生态保护现状，与国家和区域重大区划或规划相协调，与经济社会发展需求和当前环境管理制度与能力相适应，与人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

　　三是差异性。基于我国资源环境稟赋与经济社会发展水平的区域差异性，生态保护红线划定与管理应因地制宜，切合实际，在生态空间保护、环境质量控制与资源利用管理等方面制定和执行与区域特点相适宜的政策制度，提出分类、分区及分级管理要求。

　　四是强制性。生态保护红线一旦划定，必须实行严格管理。牢固树立生态保护红线的观念，制定和执行严格的环境准入制度与管理措施，做到不越雷池一步，否则就应该受到惩罚。

　　五是动态性。生态保护红线划定后并非一成不变，为不断优化和完善国土生态安全格局，生态保护红线可进行适当调整，尤其要随着经济社会发展和生态文明建设的进程不断优化和增强，确保空间面积不减少、保护性质不改变、生态功能不退化。

　　六是操作性。生态保护红线划定应遵循自然规律与经济社会发展规律，确保红线本身科学合理;配套的管理制度和政策应具有可操作性;划定的红线目标要充分考虑各有关因素，具备可实现性。

　　生态功能保障基线

　　生态功能保障基线是指对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的必须实行严格保护的国土空间。生态服务保障基线应符合主体功能区规划、生态功能区划以及相关生态保护规划或区划要求，逼制生态系统退化趋势，改善生态服务功能，确保基本生态系统服务供给。生态功能保障基线的界定和执行是为了保护对人类持续繁衍发展及我国经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统，减缓与控制生态灾害，进一步优化我国生态安全格局。

　　为确保国家层面重点生态区域得到有效保护，应选取国家重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、已建各类禁止开发区等区域作为划定生态功能基线的空间范围，明确不同类型区域生态保护的目标重点、保护现状及主要生态问题，开展生态系统服务重要性评价和生态敏感性、脆弱性评价，在空间上识别生态保护的核心区域[3]，通过空间叠加与制图综合分析形成生态功能保障基线。最后，通过实地调查核实生态红线的实际分布界线，只有将红线落地，并制定严格的配套管护制度，才能实现真正意义的有效保护。

　　环境质量安全底线

　　环境质量安全底线是指为维护人居环境与人体健康的基本需要，必须严格执行的最低环境管理限值。环境质量安全底线应符合环境功能区划与环境质量管理要求，有效遏制环境污染趋势，防范环境风险，确保环境安全。界定并执行环境质量安全底线是为了保障人民群众呼吸上新鲜的空气，喝上干净的水，吃上放心的粮食，维护人类的基本生存环境。

　　目前，我国已经建立起相对完善的环境质量标准体系，应以改善环境质量、减轻环境污染、解决损害群众健康的突出环境问题为目标，在现有环境管理制度的基础上建立健全环境质量安全底线并予以严守。一是明确和完善环境质量达标红线。根据不同地区环境系统结构与功能差异，结合经济社会发展战略布局，以水、大气、土壤等环境质量标准和区域环境容量为依据，综合考虑与合理确定区域环境功能，将区域环境功能要求与环境质量标准有机结合，形成该区域的环境质量达标红线，逐步建立环境质量安全评估体系及管理机制。二是进一步强化区域总量控制红线。以环境质量达标为基本要求，结合现有污染物排放总量控制政策和各个区域的不同特性，根据污染物排放对环境质量的输入响应关系，确定分区污染物排放总量，进一步科学制定区域减排指标，实施更加严格的排放标准，执行污染物特别排放限值。三是努力构筑环境风险防控红线。根据环境功能区环境质量目标和区域特征，加强区域环境风险预警，切实保障城乡饮用水水源地环境安全，有效控制重金属、持久性有机污染物、危险化学品、危险废物污染，建立环境与健康风险评估体系，完善突发环境事件应急管理体系，健全突发性污染事故应急响应机制和环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。

　　自然资源利用上线

　　自然资源利用上线是指为促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用的最高要求。自然资源利用上线应符合经济转型发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应。界定并执行自然资源利用上线是为了进一步促进和强化资源利用方式根本转变，全力推动绿色发展、循环发展、低碳发展。

　　目前，国家已在能源利用、水资源保护和利用、土地资源保护与利用等方面制定和实施了专项的规划，提出严格和明确的要求，各相关主管部门也建立了相应的管理制度。在能源开发利用方面，《能源发展“十二五”规划》明确提出了“坚持节约优先，实施能源消费强度和消费总量双控制，优化能源结构”的目标，到“十二五”末，能源消费总量40亿吨标煤，非化石能源消费比重提高到11.4%;《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》提出要确保18亿亩耕地红线，15.6亿亩基本农田数量不减少，质量有提高;国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》确定了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，实施用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核“四项制度”[7]。此夕卜，国家林业局、地方海洋渔业局等部门也对森林、湿地、海洋等资源领域提出了红线保护要求。

　　为切实加强自然资源产权管理和用途管制，应尽快推动完善自然资源利用上线，争取建立国家生态环境保护综合协调制度，在调整和实施相关资源利用上线具体要求时进一步与区域生态功能保护和环境质量要求相结合，制定严格的能源矿产、水资源、土地资源等管理与利用强度限制要求，努力形成三者有机统_的、更加科学有效的国家环境质量保障和生态安全格局联动体制，促进自然资源科学、环保、可持续利用。

　　结语

　　生态保护红线对于维护国家或区域生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用，其战略地位十分重要，必须实行严格保护，不越雷池一步。生态保护红线的划定是推进生态文明建设的重要举措，是优化国土空间开发格局的根本，是我国生态环境保护制度的重要创新。在我国生态环境不断破坏与恶化的严峻形势下，迫切需要划定生态红线，制定专门管理办法，控制开发强度，调整空间结构，构建国家和区域生态安全格局，实现生态环境与人口经济相均衡，经济、社会和生态效益相统_。但是，生态保护红线的划定和管理工作刚刚起步，仍然存在不少问题需要解决。当前，在国家层面亟需明确生态保护红线划定和管理的组织实施方式，统筹协调生态红线与社会经济发展规划的关系，尽快制定划分生态保护红线的具体技术方法与操作流程，出台适用于全国的技术指南与配套政策，为生态保护红线长效监管奠定工作基础。®

　　参考文献

　　[1]国务院.《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)，2011-10-17.

　　[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[G].北京：人民出版社，2013.

　　[3]高吉喜，邹长新，杨兆平，等.划定生态红线，保障生态安全[N].中国环境报，2012-10-18(002).

　　[4]胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012.

　　[5]任慧瑶.我国环境管理体制问题研究[J].北方经贸，2013,(01):12-13.

　　[6]何勇海.要给“生态红线”通上“高压电”[J].环境保护，2012,(11):63.

　　[7]刘志仁，袁笑瑞.西北内陆河如何强化最严格水资源管理法律制度[J].环境保护，2013,(15):69-70.