探究非政府组织参与生态城市治理

　　党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理是新公共管理理论的产物，是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。生态城市治理，是众多公共行动主体依据新公共管理理论，彼此合作，在实际的城市环境中，通力协作，为民众提供最好的公共产品和公共服务。根据治理理论，生态城市治理是多元主体之间的合作，既包括权力主体，也包括非权力主体，如非政府组织、市场公司企业。生态城市治理在赋予了权力主体更多公共责任的同时，也授予了非政府组织等非权力主体更多的生态城市治理权限，拓宽了生态城市治理的视域。与传统的城市管理相比，非政府组织参与生态城市治理的真谛在于协同合作，为民众提供更多更好的公共产品和公共服务。要加强非政府组织参与生态城市治理的效率，选择适当的参与契机非常重要，而合理的参与模式选择则是实现治理目标的主旨。

　　一、非政府组织参与生态城市治理的契机选择

　　非政府组织，是“独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性四个方面的基本属性”。非政府组织参与生态城市治理的契机，则是指非政府组织参与生态城市治理过程中所选择的能实现其效用最大化的时机和契合点。生态城市治理的最大表征就是多元主体对权力的共享，治理效用与各主体的运作效率呈正相关的关系。这种权力分享的多元趋势必将推动各参与主体参与度的不断提升，而政府机构则必须不断地简政放权，转变职能，部分职权让渡于非政府组织，寻求与非政府组织、市场企业、民众分享生态城市治理权力的契机，实现参与式治理，但是必须明确一个前提，这就是以政府为主导的多元参与。这种政府主导下的参与契机可以分为两种类型：

　　一是排他契机。排他契机是生态城市治理面临的涉及重大政治、经济或社会性质的事关全局性的公共事务，如果政府失去了对这些公共事务的控制权，就有可能造成无法挽回的损失。所以这类契机应该有政府控制，不应该有非政府组织参与的自然抉择，政府对这些相对比较特殊的公共事务领域，应该提高非政府组织的准入门槛。但是非政府组织可以通过相关渠道了解政府部门在这方面的政策动向，通过网络等平台，参与这方面的政策论证，一定程度上来影响政府最终的决策，当然无法左右政府最终的决策。

　　二是非排他契机。非排他契机是指在生态城市治理过程中一般公共服务领域中非政府组织与政府合作的一种态势。一般公共服务领域的内涵十分丰富，包括基础教育、慈善救助、帮扶养老、求职就业、医疗康复等等。这些公共产品与公共服务，如果寄托于市场，可能会造成市场失灵;如果完全依靠政府及其财政，可能引起政府失灵。而引入合作机制，塑造政府与非政府组织之间的合作，则是一种“双赢”乃至“多赢”的效果。一方面政府可以把那些“管不好、管不了”的社会事务放权于社会，变“全能型政府”为“有限政府”，专注于城市整体层面的宏观职能;另一方面可以充分发挥非政府组织的专业特长，依托其灵活的机制，实现社会职能的承接。

　　“排他契机”与“非排他契机”，是对生态城市治理不同公共领域的划分，然后，由于我国传统官僚制的残余和“官本位”意识的尚存，在生态城市治理过程中，哪些公共领域适用于“排他契机”，哪些公共领域适用于“非排他契机”，我们并没有明确的机制界定，主要还是政府的主导。与“排他契机”与“非排他契机”相对应，在政府主导之下的非政府组织参与，存在着“管制型”参与方式和“协调型”参与方式。

　　一是“管制型”参与方式，与“排他契机”相对应。在具体的生态城市治理中，由于传统行政思维的存在，和实践中行政体制的束缚，政府对于非政府组织的准入有较高的门槛限制，实行“双重管理体制”，即在组织登记上受民政部门的管理，在业务上受相关行政机构的制约。这样，很大程度上降低了非政府组织参与生态城市治理的效率。

　　二是“协调型”参与方式，与“非排他契机”相对应。新一届中央政府强调要转变政府职能，简化审批手续，放权于社区组织。在政府主导下，充分发挥非政府组织在人才开发、资源配置等方面的优势，调动其参与的积极性和主动性，更好的为市民提供公共产品和公共服务。

　　二、非政府组织参与生态城市治理的价值分析

　　不管是“排他契机”还是“非排他契机”，都体现了政府或非政府组织的价值选择，从自身角度实现资源配置的优化。在参与生态城市治理的整个过程中，除了政府和非政府组织的价值利益，还有隐于非政府组织身后的相关利益主体，包括企业和公民个人等。只有依托他们的力量发挥，非政府组织才能更好的参与到生态城市治理的过程当中来。

　　1. 相关利益主体的价值结构。在非政府组织参与生态城市治理的价值实现体系中，价值结构中即包括显性的利益主体，如政府和非政府组织，也包括隐性的利益主体，如企业和公民个人。显性利益主体的价值主要体现为社会的公共价值，而隐性利益主体的价值则表现为私人价值。为实现社会的公共价值，显性利益主体更多采取直接的方式，参与到生态城市治理过程中;而隐型利益主体更多采用间接的方式来实现私人价值。相关利益主体的价值结构

　　2. 相关利益主体的价值博弈。在生态城市治理过程中，相关利益主体处于一种相互影响和价值博弈的过程中，依此来实现自身价值最大化。一方面，政府为了社会公共利益，对非政府组织的活动采取把控措施。如2008 年四川汶川地震发生后，非政府组织都想尽力救助，但“大多数中国的草根NPO 都缺乏资金，地位上的非合法性使他们的生存状态并不乐观，而灾区的状况是如果你没有物资就不允许你进入，这无疑为草根NPO 浇了一盆冷水”。另一方面，非政府组织会通过各种渠道和平台来影响政府决策，如美国议会中的院外集团。他们在生态城市治理过程中，相互影响，相互促进，实现生态城市治理的效益最大化。

　　3. 非政府组织参与生态城市治理的价值量化。由上述分析我们认为，非政府组织参与生态城市治理的价值总量与各个相关利益主体的价值实现是紧密相关的，但是并一定是相关利益主体的价值单量的简单相加。具体分析，在价值结构中，政府价值包括中央政府和地方政府的价值;非政府组织价值包括社会团体的价值、民办非企业组织的价值和基金会(分为公募基金会和私募基金会)的价值。隐性利益主体的价值包括企业价值和公民个人价值。非政府组织参与生态城市治理的价值总量与各个相关利益主体的价值单量

　　4. 非政府组织参与生态城市治理的社会和生态效益。非政府组织参与生态城市治理，有利于充分发挥其专业优势，提升治理的社会和生态效益。

　　(1)社会效益：非政府组织参与城市治理，有利于促进城市和谐共建和有序发展。促进城市和谐共建和有序发展，需要发挥政府、非政府组织、社会的共同力量才能实现。首先，非政府组织在其中则是连接政府和社会的中介和桥梁，发挥着信息传输和力量传导的功效。比如，作为非政府组织表现形式之一的行业协会，它是一定市场主体为了利益而依法构建的组织形式，是沟通特定市场主体和政府部门的有效平台。在这个平台中，行业协会既能发挥政府部门可能不具有的专业优势，弥补政府职能的缺位，又能辅助政府加强对特定市场主体的监管，实现政府职能的转变。再如，作为非政府组织表现形式之一的基金会，在特定的社会管理领域，能够充分发挥“专、精、快”的功能优势，实现与政府职能的互补。其次，非政府组织是政府公共政策制定、执行和反馈的有效助手。当今社会，信息繁杂，这在一定程度上阻碍了政府公共政策的制定、执行和反馈，从而影响了优化再决策。非政府组织则能充分发挥自身的专业优势，为政府决策做好大量的信息收集和甄别工作，有助于政府决策的科学化、民主化和法制化。最后，非政府组织有助于加快依法治市的进程。依法治理城市，是构建和谐城市的一个内在诉求。宪法、法律、行政法规、行政规章和地方性规章为城市治理提供了根本的法制保障，但在操作层面，对政府和非政府组织的约束程度则不尽相同。对于政府部门，应是法无许可不可为，而对于非政府组织而言，则应是法无禁止即可为，亦即在宪法和法律不禁止的领域，非政府组织可以自由发挥它们的自由裁量权，并且不受政府的干预。

　　(2)生态效益：非政府组织参与城市治理，有利于促进城市生态环境质量的提升。随着我国部分城市雾霾现象的出现，促进城市生态环境质量的提升，已经越来越成为了大家的共识。笔者认为，一方面，需要我们在思想上重视生态环境质量的提升，加强生态保护的宣传、普及和推广，而现代化的宣传平台和手段则助推了生态保护的宣传、普及和推广，如电视、广播、互联网(特别可以运用新兴的微博、微信平台)，此外还可以借助于研讨会、访谈等形式来加以宣传、普及和推广;另一方面，更重要的是，需要环保类非政府组织和政府、市场主体的通力协作，来弥补生态环境治理中的市场失灵和政府失灵：通过民间捐助和企业捐赠的方式，筹措环保资金，实现专款专用;建立城市环保专项整治项目，特别是亟待保护和治理的项目;加强环保非政府组织和国内外相关组织的沟通交流，促进专业水准的提升。

　　三、非政府组织参与生态城市治理的模式创新

　　随着公共管理理念的推广、行政管理体制改革的推进和政府职能转变的深入，当排他契机与非排他契机逐步融合时，生态城市治理就由原来的“管制型”参与方式、“协调型”参与方式走向了“善治型”参与模式，因为“管制型”参与方式是传统行政体制的产物，是一种僵化的参与方式，“协调型”参与方式不能有效实现权利和义务的对等。

　　1“. 善治型”参与模式的内涵。“善治”，源于英文单词“Good Government”, 是指“政府与民间组织、公共部门与私人部门之间一种合作管理和伙伴关系，目的是为了促进社会公共利益的最大化”。“善治型”参与模式的精髓在于要求政府构建一个符合公共管理理念的平台，通过宽泛的多元参与，来促进政府和非政府组织的良性合作关系的形成。在这样的参与模式中，非政府组织不再只简单的扮演一个配角的角色，而是积极地参与到生态城市治理的各个项目中，利用自身的优势，和政府精诚合作，为市民提供更好的公共产品和公共服务。

　　2.“善治型”参与模式的优势。“善治”的实质在于公共权力向社会的回归，“善治”的导向是加强社会管理[5]。实现社会公共利益最大化，契合当前我国社会管理体制改革氛围。与“管制型”“协调型”相比较而言，“善治型”参与模式具有独特的优势。

　　(1)“善治型”参与模式弱化了政府的行政等级色彩，强化了其社会服务的功能。善治的价值实现，需要政府和非政府组织的有效合作。以“有限政府”为契合点，构建“师从企业”的政府，加强政府的网络化建设，从而实现弱化政府行政等级的色彩，以提高人民群众的生活福祉为价值归宿，来强化社会服务功能。

　　(2)“善治型”参与模式使非政府组织拥有了发挥自身功能的舞台。“善治型”参与模式摈弃了传统行政管理体制的束缚，让非政府组织得到了充分发挥自身价值功能的空间和舞台。对于非政府组织自身的价值功能，清华大学王名教授等人认为，主要包括资源动员的功能、公共服务的功能、社会治理的功能和政策倡导的功能。

　　3. 建构“善治型”参与模式的前提。

　　(1)政府必须转变职能，厘清其与非政府组织的关系。政府必须认识到，非政府组织“是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的供给”。非政府组织的产生是“市场失灵”“政府失灵”的产物，可以弥补政府部门的先天不足。非政府组织和政府应该是良性合作的关系、契约关系，而不是互补信任的关系、主从的关系。

　　(2)非政府组织必须培养奉献精神，遵守志愿原则。奉献精神的培养、志愿原则的遵守，是一个非政府组织的本质要求。非政府组织参与生态城市治理的过程，就是他们献身社会、奉献自我的过程，内在的要求则是为人民群众的福祉而牺牲自我利益。绝不允许打着社会福利活动的幌子，谋求私部门的利益。

　　(3)加强非政府组织参与的制度建设，完善参与机制。一方面要加强关于非政府组织参与的法制建设，明确原则、权力和义务、救济途径等，保证非政府组织的参与做到有法可依、有法必依;另一方面要不断完善参与机制，“公民广泛参与政治管理，实现政府与公民的积极有效的合作，这是当前推进善治的重要内容”。要做到这一点，必须改革我国现行的对非政府组织的双重管理体制，因为这种体制不利于非政府组织独立自主发展，阻碍了非政府组织参与机制的完善。