探究生态文明建设中的政府协同

　　党的十八届三中全会指出，全面深化改革要更加注重改革的协同性。这首先要求真正实现政府协同，即作为改革实施者的各级政府要在理念、制度和行动上协同起来。生态文明建设作为全面深化改革的重要领域，尤其需要注重改革的协同性。政府协同就是“追求政府横向各部门或纵向各层级的协作，强调加大政府内部有机整合力度，提高整体治理效能”的状态①，包括央地协同、地方政府间协同、部门间协同以及公务员与政府的协同四个方面。

　　一、实现政府协同是生态文明建设的内在要求

　　生态文明是“人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态”②，而生态文明建设则突出强调人们为了达成这种进步状态所作的各种努力及其实践过程。生态文明建设致力于改善人与自然的关系，这种改善因其不能排斥其他人共同享有而具有消费的共同性，且有些生态文明建设的产品因不能为某个单独的个体所拥有而具有非排他性。可见，生态文明建设具有正外部性，也具有明显的公共性。生态文明建设的公共性表明生态文明建设内在地要求充分发挥政府的作用。“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决”，“即使我们避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地把利维坦作为唯一手段时才能做到”。进而，有人主张，“铁的政府”，或许是军事政府，对实现生态控制是绝对必要的①。“军事政府”的提法或许有些夸张，但该观点在一定程度上表明，实现政府协同是生态文明建设的内在要求。正如时任北京市市长王安顺就北京空气的污染防治问题所指出的，“仅靠北京市难以扭转，必须联合北京周边省区市进行区域联防联治”②。

　　二、我国政府协同存在的问题

　　(一)央地协同问题

　　在我国生态文明建设进程中，中央政府和地方政府之间存在着协同无法实现的情况，这被称为央地协同问题，表现为中央政府所制定的生态文明建设政策在地方政府那里无法得到有效执行，甚至完全无法得到执行。

　　2013年以来，新一届中央政府已将生态文明建设作为政府施政的重要举措。历史地看，自1973年我国第一次全国环境保护会议召开以来，中央政府在生态文明建设方面的工作越来越密集，工作内容越来越具体，建设力度也越来越大。基于中央集权型单一制的国家结构形式③，我国地方政府原则上对中央政府制定的生态文明建设政策有责任予以完全落实。但是，各地层出不穷的生态环境灾害，以及正以年均30%的速度上升的环境群体性事件④，表明中央政府推进生态文明建设的效果与其推进生态文明建设的努力之间存在着巨大反差，中央政府的生态文明建设政策并没有得到地方政府的有效执行。

　　生态文明建设方面的央地不协同，固然有政策措施本身的原因，但更多地源于地方政府的限制性执行和选择性执行。限制性执行表现为地方政府在允许本地环保部门执行中央政府的生态文明建设政策的同时，为了本地的GDP增长而通过各种措施限制其执行权，致使其执行权由于缺少权威性和强制性而得不到违法者的服从，进而出现“有的环保局书记为了关停两家污染严重的企业曾持续四年向上级举报”⑤的尴尬现象。选择性执行表现为地方政府出于自身利益的考虑，在资源禀赋和地方财力有限的情况下，选择性地忽视中央政府的生态文明建设政策，忽视投入多、见效慢的生态文明建设政策项目，片面追求急功近利的项目，产生许多“带血带毒带霾的GDP”⑥。地方政府执行力不足的深层次原因，就在于央地关系不合理基础上产生的地方政府的自利性以及政绩观的扭曲。

　　(二)地方政府间的府际协同问题

　　由于存在着相对独立的利益，我国同级地方政府之间存在着竞争关系。地方政府的竞争主要是晋升竞争和财政自由度竞争。在特定情况下，由于晋升竞争的残酷性和财政自由度竞争的白热化，地方政府间的竞争会演化成恶性竞争。恶性竞争是我国地方政府之间不协同的主要表现，导致了竞争者之间的“共输”。

　　地方政府间的不协同在生态文明建设方面的表现，具体言之：

　　一是一些地方政府对生态文明工作内容的忽视。由于地方政府官员为了在晋升竞争中获胜，所以将绝大部分精力和资源集中于晋升考核的核心指标———地方经济的发展速度，所以各地方政府不同程度地出现了一些为发展地方经济而忽视环境、牺牲环境直至引发社会冲突的现象。但是，地方政府在晋升竞争中也不能完全无视生态文明建设，因为生态文明建设对地方经济发展会产生正反两个方面的影响：进行生态文明建设，就要进行节能减排，改变粗放型的经济发展模式，这会加重企业的技术改造负担，使得一部分有投资意向的主体转到其他地方投资，对本地经济发展造成负面影响;反过来，生态文明建设得好，会增加招商引资的吸引力，吸引外地资本和劳动力，促进本地经济发展。这使得地方政府对生态文明建设往往存在着矛盾、观望的心态：“周边省份环境投入多，本地区投入也多;周边省份监管弱，本地区环境监管也弱”。可见，地方政府目前在生态文明建设中是“以环境政策作为争夺以资本和劳动力为主的流动性生产要素的一种辅助手段，以实现本地区经济利益的最大化，而不是旨在解决本地区环境问题，提高公共环境质量”①，这说明，地方政府在生态文明建设方面不积极，且行为本身并不是为了实现生态文明。

　　二是一些地方政府在跨界生态文明建设中持消极态度。跨界生态文明建设主要是指边界相邻的多个地方政府针对跨界污染及环境破坏问题采取的生态保护行为。跨界生态文明建设行为具有很强的外部性。基于属地管理的体制，一个地方政府对跨界污染的治理不仅会使自己受益，而且还会使周边的相关地方政府受益，但建设的成本却完全由建设者承担。这里的建设成本包括治理跨界污染的人、财、物等方面的投入，还包括由于本地的环境控制过严而导致的本地企业外迁、资本外逃而带来的损失———这将直接导致本地GDP大幅度降低，进而降低当地官员职务晋升的机会。这样一来，跨界生态文明建设在边界相邻的地方政府之间就陷入了经典的“囚徒困境”。对此，我国虽有相关法律规定，但当污染地的政府不予配合的时候，受损最大的只能是被污染者及当地政府。由于地方政府间的理性计算，导致它们在跨界污染问题的处理上不够协同甚至不能协同。

　　(三)部门间的职能协同问题

　　由于政府事务的复杂性和政府内部分工的需要，政府系统会设立一系列业务部门。设立政府部门的目的是为了通过分工合作更好地实现政府职能和宗旨，但是这些部门设立以后就具有了一定的自主性和相对独立的利益，相互之间难免会有冲突和内耗，因而政府部门之间也存在着不协同的问题。

　　部门间不协同的问题在我国生态文明建设中主要体现为：生态文明建设职能分散，由此导致生态文明建设的权力分散和资源分散，难以形成合力。2008年国务院成立环境保护部，主要负责生态文明建设工作。但时至今日，生态文明建设的各项工作职责还分散在诸多部门，如国家发改委内设的资源节约和环境保护司，承担着综合分析经济社会与资源环境协调发展的重大战略问题，负责节能减排的综合协调工作以及提出资源节约和环境保护等领域的中央财政性资金的安排意见;应对气候变化司承担着拟订我国应对气候变化的重大战略、规划和重大政策，组织实施有关减缓和适应气候变化的具体措施和行动。可见，在上述问题上发改委比环保部有更大的话语权。此外，国家林业局内设的森林资源管理司、造林绿化管理司、野生动植物保护与自然保护区管理司等，与环保部的自然生态保护司的职能多有交叉;水利部与环保部在水污染防治、大流域监管方面存在着职能交叉;海洋局与环保部在海洋环境保护方面存在着职能交叉;国土资源部与环保部在地质环境保护、环境评价、土壤保护等方面存在着职能交叉②。政府部门的权力大小、经费与资源多少，一般与其职能大小呈正相关关系，因而各部门会争权夺利、诿责推过，这使得生态文明建设工作在部门间呈现出不协同状态。

　　(四)公务员与政府之间的目标协同问题

　　政府与公务员之间虽然是整体与部分的关系，但这并不意味着政府与公务员的目的就是完全一致的。理论上，现代政府都承认“主权在民”这一基本原则，政府是为了公共利益而存在，为公共利益服务，组成政府的公务员当然也应为实现政府的这一目的而服务。但是，现实生活中的公务员作为理性的个体，也有自身的私人需求和私人目的。公务员的私人目的不同于政府的整体性公共目的。虽然公务员可以通过实现政府公共目的而满足部分私人需求，但是，一旦有成本更低的方式可以满足私人需求时，公务员就可能会抛弃通过实现公共目的来满足私人需求的方式。

　　即使公务员与政府的目的完全一致，也并不意味着公务员必然会采取实现政府目的的行动。曼瑟尔·奥尔森指出，“认为有共同利益的个人组成的集团会增进那些共同利益这种流行观点”是没有根据的③，原因在于集团中的成员会从私人利益出发，通过理性算计，得出让别人努力而自己坐享其成的最优结果。在由公务员组成的“集团”中，也存在这种情况，表现为“遇着矛盾绕着走”、“目标替代”等。这说明公务员和政府之间存在着不协同的问题。

　　公务员与政府之间的不协同，在生态文明建设中表现为：一是生态文明建设的“目标替代”，把生态文明建设的一些具体手段当成生态文明建设的目标。我国政府进行生态文明建设的目标是建设美丽中国，实现中华民族永续发展。为了实现这一目标，我国政府对排污超标的企业进行惩罚性罚款，以促使这些企业进行技术改造，减少污染物排放量。但是，公务员在具体执行过程中将生态文明建设等同于对污染型企业罚款，简言之就是“以罚代管”。二是把生态文明建设的投入当成生态文明建设的产出。这种现象出现的原因之一在于生态文明建设的周期往往比较长，短时间内不易见到或无法明确建设的效果;原因之二是有些担任领导职务的公务员政绩观扭曲，只注重生态文明建设的投入，不看实际效果。三是部分公职人员为了一己之私，利用手中的权力，充当生态文明建设破坏者的保护伞，环保领域的权钱交易多有发生，事实上这正是腐败在生态文明建设领域的重要表现。

　　三、在生态文明建设中实现政府协同的主要途径

　　针对上述问题，在生态文明建设中实现政府协同，应该从以下几个方面着手：

　　1.理顺中央与地方关系，实现生态文明建设的央地协同。

　　中央与地方的关系是政府系统最主要的关系。实现生态文明建设的政府协同，首要的就是理顺中央与地方的关系。中央与地方关系的理想状态应该是中央有权威性，地方也有积极性，表现在生态文明建设上，就是中央政府进行生态文明建设的整体规划和具体政策的制定，地方政府积极、认真地执行这些规划和政策。中央要有权威性，就要保证生态文明建设总体规划和具体政策的科学性以及中央对地方的控制力，坚决反对为了地方利益而破坏生态文明建设的地方保护主义，保证生态文明建设工作的统一性和有效性。要使地方有积极性，中央政府在制定生态文明建设的整体规划和具体政策时，就要充分考虑地方政府的利益，平衡好中央与地方的利益关系，同时将生态文明建设纳入地方政府的绩效考核体系。

　　实现生态文明建设的央地协同，最重要的是加强生态文明的制度建设以规范二者的关系，主要应包括健全自然资源资产产权制度，明确各级政府对自然资源的所有权和使用权;健全自然资源的用途管制制度，防止地方政府对自然资源的破坏性利用;划定生态保护红线，确定地方政府生态保护的底线;进一步完善主体功能区制度，建立健全国土空间开发保护制度，实现区域资源环境承载力与经济社会发展的平衡;实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，调动地方政府进行生态文明建设的积极性。

　　2.协调地方政府之间的关系，实现生态文明建设的区域协同。

　　地方政府间的关系是政府内部的又一组重要关系。地方政府之间在中央政府整体规划的指导下，实现相互协调、合作，符合协同学的自组织原理，能够节约中央政府的协调成本，提高地方政府生态文明建设的效率。

　　生态文明建设区域协同的制度建设，主要应做好两方面工作：在非正式制度方面，要着重提高地方政府对生态文明建设的思想认识，使其充分理解中央政府的整体规划精神，使地方政府之间围绕生态文明建设目标所进行的协调、合作行为与中央政府的整体规划保持一致;在正式制度方面，推动地区间建立横向生态补偿制度，以此来协调、规范在跨界生态文明建设中多方的利益关系，使跨界生态文明建设各方利益得到平衡，充分调动地方政府跨界生态文明建设的积极性。目前正在试点的水资源使用权交易制度、碳排放交易制度、排污权有偿使用和交易制度等都是在这方面作出的努力。这些制度的主体可以是政府，也可以是企业，即便是企业间关系的规范化，也有利于减少地方政府的干预，有利于将生态文明建设中的府际关系纳入制度化轨道，值得积极探索，不断总结经验。

　　3.整合部门职能，实现生态文明建设的职能协同。

　　政府内的部门间关系是政府为完成复杂、艰巨工作而形成的内部分工合作关系。整合部门职能，在此基础上整合部门的资源，实现政府内的部门协同，对实现政府的整体目标具有极其重要的意义。实现生态文明建设的部门协同，重在整合生态文明建设的政府职能。一方面，要在科学发展观的指导下，按照生态文明建设工作的内在要求，将发改委、林业局、水利局、海洋局、国土资源部等相关部门的生态文明建设职能整合到环境保护部，进而通过环境保护部的整体规划，强化我国生态文明建设规划的统一性和科学性，保障生态文明建设的整体效果。另一方面，要围绕生态文明建设建立健全部门间的工作协调机制，特别要建立健全环境保护部门与财政、人事部门的工作协调机制，使环境保护部门能够及时有效地获得相应的人力和财政资源;健全环境保护部门与经济发展部门的协调机制，使经济建设与生态文明和科学发展一致起来，避免地方为了招商引资而忽视生态文明建设，避免出现环保部门的干部“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的反常现象。

　　4.理顺公务员与政府的关系，实现生态文明建设的目标协同。

　　公务员与政府的关系是生态文明建设中政府内部非常关键的一重关系，因为所有的生态文明建设规划、政策都要公务员来执行。建设生态文明必须加强制度建设，实现公务员与政府的目标协同。具体来说：第一，建立生态文明建设的目标体系，使公务员理解生态文明建设各个层次的目标要求，为防止出现“目标位移”现象奠定基础。第二，加强对公务员的生态文明建设教育，使生态文明建设的目标转化成公务员内在的道德自觉。第三，建立有效的激励机制，使公务员有动力执行生态文明建设的具体政策。第四，对领导干部实行自然资源资产离任审计，以遏制地方官员为了追求GDP竭泽而渔、践踏生态红线的现象。第五，建立生态环境损害责任终身追究制。生态环境的损害程度在绝大多数情况下并不是短期内就能看出来的，而目前官员的法定任期为五年，在有些情况下还少于五年，官员在任期内造成的生态环境损害往往在官员离任后才显现出来，如果不建立生态环境损害责任终身追究制，就无法对官员的生态环境损害行为构成切实有效的制约。