浅析我国行政规划现状研究

　　论文摘要 本文通过从行政规划备受关注的热度中，阐明日前我国行政规划研究的现状，直接总结出现阶段我国行政规划的缺失及其相应的解决方法。增加行政规划的可行性和科学性，使行政规划模式得到有效应用和持续发展。
　　论文关键词 行政规划 现状 可行性 科学性

　　一 、引言

　　经常有这样的报道：“西藏十二五投资重点建设水电交通”、“十二五国家支持广西林业资金XXX亿元”、“工信部提出确保提前一年完成十二五淘汰钢铁业落后产能的任务”。“十二五”规划对我们而言是一个耳熟能详的词语，它的全称是中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，这是一个典型的行政规划。另一个典型的行政规划就是2007年由全国人大常委会通过，2008年起正式实施的《城乡规划法》。该法全面统筹了城市和农村的发展，推动建设城乡一体化，缓解城乡矛盾协调城乡利益平衡，以行政规划的方式进行行政管理。随着政府角色从“守夜人”到“从摇篮到坟墓的管理者”的转变，政府的职能范围扩大到联系着我们生活的方方面面中，全能政府的行政方式手段也发生了巨大的变化。行政规划作为一种行政方式是行政主体为了实现预定的目的，为了未来达到一定的目标而制定出的，对行政主体和行政相对人具有一定约束力的统筹措施和实施手段。

　　二 、行政规划研究现状
　　尽管如此，目前对行政规划的理论仍然严重不足，没有统一的定论，学者们仍在探究争论中摸索行政规划法治化的法理基础。笔者认为要研究行政规划的理论，首先要解决的是概念，没有明确的定义就不能赋予其范围和内涵，更无法深入研究相关方面的问题。我国仍在行政立法层面和学术理论层面都对行政规划的概念界定模糊，其中一个争议点是关于行政规划和计划的问题。行政规划和行政计划到底存在怎样的关系呢？
　　一种观点认为应该采用行政规划，其代表性是北京大学公法研究中心拟定的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》；另一种观点认为应该采用行政规划和计划来表述这一概念，该观点的支持者主要体现在应年松教授主持的《中华人民共和国程序法专家试拟稿》。值得一提的是，我国台湾地区的行政法学使用的是行政计划这一词，台湾地区的行政程序法第一百六十三条阐明了行政计划的概念，其被定义为是行政机关为了将来一定期限内达成特定之目的，或者实现一定之构想，事前就达成该目的或者实现该构想有关之方法，步骤或者措施等所为之设计与规划。众所周知的是在历史上，计划经济曾经一度被认为是区分社会主义制度和资本主义制度的一个重要标志，我国从建国初到1992年一直处于计划经济时期，当时的经济体制导致了行政方面都是以计划的方式出台政策。而从现在的政府文件资料来看，规划和计划出现了混用的现象，杂乱无章的名为“地方计划”，“企业计划”，“经济计划”，“城市规划”，“经济规划”等等法律法规，行政规章，地方性规范文件大量产生。
　　笔者认为行政规划和计划是有区别的，在汉语词义辨析中，规划，规者，有法度也，划者，戈也，分开之意。规划是对未来整体性，长期性，基本性问题的思考和考量，设计未来整套行动的方案。而计划基本意思为合算，刻画，意指办事前所拟定的具体内容，步骤和方法。规划与计划是一个子集的关系，在一个规划中包含着无数个计划。规划的突出特点是其全局性，前瞻性，概括性，鼓动性。建国初到1992年被称为计划经济时期而不是规划经济时期的原因。当时的经济是行政主体较片面地只抓某些领域的经济建设，没有考虑到产业结构的协调统一，国家社会整体水平和未来的发展前景。更是行政主体对经济市场采取一把抓的强制性手段，不给予市场任何自由，压制了市场主体的积极性。与之相比较的是如今的十二五规划，规划不是对细节的面面俱到，而是从整体上宏观上把握全局方向，统筹区域经济发展，推动产业结构转型升级，加强国民经济的健康，稳定发展。因此，吸收历史的教训，计划应被历史潮流所淘汰，行政规划才是符合中国特色社会主义市场经济发展和民主法治化建设的不可逆转的大趋势的。笔者支持使用“行政规划”一词，而反对行政计划的概念。
　　三、行政规划研究缺失与建议

　　行政规划是随着改革开放，中国特色社会主义市场经济体制逐步建设发展而产生，涉及到经济和政治这两大社会基础，其内容之广泛，内涵之深奥可想而知。我国行政法学的理论研究起步晚，发展略缓慢，如今学者们对行政法学的研究也仍集中在行政许可，处罚等大的方面，行政规划常常是被忽略的存在。事实上，很多行政法学的教材，学说著作都没有关于行政规划的内容，很是遗憾。行政规划在行政学理论中地位薄弱，但是其在实践中却发挥着重大影响。理论和实践脱节，处于严重不平衡的失调状态。笔者尝试着研究了一些关于行政规划现状和理论的资料，总结归纳出了几大问题和设想了些应对问题的建议，仅代表笔者个人观点。
　　（一）行政规划缺乏立法规制，使用较为混乱和随意
　　目前只有《城乡规划法》这一部专门的行政规划法，而其只涉及城乡建设方面的问题，不适用于其他领域问题。关于行政规划内容的行政法规，地方性法规，部门规章十分零碎杂乱，而且立法层级过低，约束力较低，强制力明显不够。立法没有明确的对行政规划进行规制，造成了定义不清范围不明，实践中的适用往往随意性过大，没有法律应有的严肃性。甚至在民间有句流传的话叫，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”。反映出行政机关中的领导往往擅自适用其手中握有的行政权力随意变更规划内容。这种随意性的危害性是很大的，行政法治受到了严重的损害。行政法治的核心就是合法，即必须有法律的明确授权和必须依照法律行使权力。具有国家社会管理职能的政府的自由裁量权是受到相当大的限制的，行政权必须限定在一定范围内，才能保护行政相对人的利益。
　　笔者建议一方面加快对行政规划的研究，立法层面能尽快出台相关规制，另一方面应加强对行政领导干部的监督，对随意变更行政内容要进行审查，行政主体因变更行政内容而造成行政相对人损失的应给予补偿，同时追究相关行政责任人的责任。 　　（二）行政规划程序不透明，缺乏民主参与
　　可以从实践中总结出一条经验，即行政相对人对行政权实施的接受程度和行政效率成正比。行政相对人了解行政内容，接受其实施才能最大程度上避免官民冲突，解决官民矛盾，提高行政效率，保障行政管理的顺利进行。当代行政法治重视公众参与，我国政府也大力建设“阳光政府”，增加行政权实施的透明度。在这一方面，行政规划仍存在严重不足。行政规划应当设计一套严格的程序规定，保障行政相对人参与到行政规划活动中的权利，给予行政相对人了解行政规划并能切实维护自身合法利益的渠道。行政规划从制定到实施的整个过程都应当公开进行，接受社会的监督，采纳公众的合理的建议，集中群体智慧，提高行政规划的科学性，民主性。关于此问题的研究应和行政程序法的研究紧密联系，靠程序法制化来约束行政主体的行政行为。
　　（三）行政规划缺乏救济机制，行政相对人损失难以受到补偿
　　行政规划作为行政主体实施行政管理职能的一种手段，在一定情况下，会对部分行政相对人的合法权益造成损害。行政规划往往属于抽象具体行政行为的范畴，而在我国，抽象行政行为目前仍被排除在行政诉讼的范围内，当事人不得向司法机关提起申请以救济其权益。行政诉讼无法救济，行政复议也不能弥补该缺陷。根据行政复议法的规定，对行政规划造成损失的救济是在规划变更中一起提起复议审查，这种靠行政机关内部的审查无法保障行政相对人的权利。没有救济就没有权利是法理中的一句经典语句，但是在行政规划中，行政相对人缺乏救济方式，行政相对人的权利在一定意义上被剥夺了，这明显是不符合宪法规定，不符合民主法治理念的。对权利的救济机制，要结合行政复议，行政诉讼，行政赔偿，行政补偿等多方面领域，要建立救济途径彼此的联系，形成一个统一完善的体系。
　　随着中国经济体制改革，行政体制也在发生翻天覆地的变化，政府放权成为一个热门话题。政府放宽对经济市场的自由竞争干预的同时，更突出了政府在大方向大目标上的决定作用。政府转变职能，是从一个“全能政府”到“有限政府”，是制定战略整体布局而不包管细节过程。可见，行政规划将越来越受到关注，作为行政管理方式被更加广泛的运用。