试论行政合同中行政主体优益权

　　[论文摘要]行政合同是指行政主体与公民法人或其他组织在协商一致的基础上签订的为了更好地行使行政职能，实现特定的行政管理目标的合同。文章通过对行政合同中行政主体优益权基本理论以及对行政合同中行政主体优益权存在的问题及其原因的分析，对我国的行政合同中行政主体优益权制度的对策进行思考。

　　[论文关键词]行政合同;行政主体优益权;公共利益

　　一、行政合同中行政主体优益权的内涵及存在的必要性

　　（一）行政合同中行政主体优益权的内涵
　　行政合同是随着社会的日益发展，为适应新型的行政管理创设出来的一种新的行政管理合同。关于行政合同中行政主体优益权的内涵，不同的学者有不同的认识。从不同学者的认识中大致归纳，行政合同中行政主体优益权应该包括以下几方面：第一，以保护公共利益为基础，行政合同中的行政主体优益权中的行政主体要以保障实现公共利益为订立合同的目的;第二，享有行政合同中行政主体优益权的主体必须是行政主体;第三，行政合同中行政主体优益权，是一种具有强制性的权利。它实质是一种对双方相对人都具有强制性，而不单单针对相对方具有强制性。
　　综合上述观点，我们认为行政合同中行政主体优益权的内涵是指行政主体基于行政法律或行政合同条款的规定、约定所单独享有的，为保障和实现公共利益，更好的行使行政职能的一种具有强制性的权力。
　　（二）行政合同中行政主体优益权的存在必要性
　　行政合同的基本特征之一是行政合同中行政主体优益权。为更好实现公共利益，保护行政合同在履行的过程中公共利益的安全，行政优益权必须存在。随着社会的发展，人类文明的进步，行政合同为更好地适应现代社会行政管理的需求在实践中运用。具体表现是行政合同将行政手段与市场经济有效结合，很好地适应社会实践管理的需要。行政合同是以保障和实现公共利益为宗旨而签订的为行政合同的一种，是为了实现公共利益而存在的。在行政合同中，如果没有优益权的制约，如若合同自由绝对化，可能会无法协调双方利益，导致行政合同无法正常履行。总之，行政主体的优益权是保证行政手段与市场结合的有效方式。

　　二、我国行政合同中行政主体优先权存在的主要问题

　　我国行政合同中的行政主体优先权存在的主要问题，首先是缺乏完善、统一的法律法规规定。在我国关于行政主体优先权的概念，没有统一的法律法规，只是散见于行政主体优先权的相关规定中或者部分学者有不同的表述，但始终没有统一的界定。其次是实践中存在的滥用行政主体优先权的问题。例如在订立行政合同中不正当行使行政优先权和应当行使而不行使的消极不作为现象。行政主体滥用权力，侵犯相对人的合法权益，行为具体表现在：有的行政机关在订立行政合同时，自恃行政权，剥夺相对人对合同的自由选择权，损害相对人的合法权益;有的行政机关，在行政合同中超越权利，混淆自身利益与公共利益两者概念，以自身利益取代公共利益，从而追求其个人利益的最大化而枉顾公共利益，严重损害国家公权力形象和相对方的合法利益。

　　三、我国行政合同中行政主体优先权相关问题的主要原因

　　首先是行政合同的基本原则不完善。比如没有法治原则，所以会存在着不按法律规定而任意或者强行与公民、法人签订行政合同的现象;也存在着违反公开竞争原则，在招投标、拍卖等合同缔结方式中，有些通过行贿受贿等违法手段事先内定的现象，这违法公开竞争要求。同时由于基本原则缺失，导致行政合同中行政主体优先权缺乏明确且具体的规定与限制，存在滥用行政权力，违法合同自由精神，侵害相对人的合法权益，损害行政机关公权力形象。
　　其次是不能很好协调公共利益与私人利益的关系。行政主体行使优先权的重要目的之一是要保障和实现公共利益，因此，在设立行政主体优先权以及行使优先权是否适当时，协调好二者之间的关系，面对公共利益与私人利益需要作出取舍时，必须以公共利益为优先考虑，尽最大可能保护公共利益。
　　最后是行政机关在行政合同中的双重身份。一方面，在订立行政合同中，行政机关取得合同主体的身份是作为行政合同双方相对人的一方独立存在。另一方面，行政机关是国家的公权力部门，在行政职能内部，行政机关作为公共利益的保障主体，需要依法行使行政职权，保障和实现公共利益的最大化。然而在现实中，有的行政机关在行政合同中，仍然是官本位的封建传统思想，认为行政主体就是行政合同主宰方，权力意识极浓，有时甚至认为扩大行政主体优先权增加权利。这种做法必将导致行政机关滥用权力，违法合同自由订立精神，无法保障公共利益的实现，也破坏合同应有的稳定。

　　四、我国行政合同中行政主体优先权的法律规制方法

　　在分析了我国行政优先权存在的主要问题及其成因后，对行政主体优先权如何加以有效地规制，是当前面临的重要问题。
　　（一）制定专门统一的法律法规
　　我国没有专门的行政合同法关于行政合同中行政主体优益权的的系统规定。由于缺乏系统完善的立法，因此在行政合同履行过程中出现问题，无法有统一的依据进行解决。因此，我国要想构建体系化的行政合同中行政主体优益权制度，首先必须在明确行政合同中行政主体优益权的法律上地位。这就需要通过制定统一的行政合同法来对行政合同及行政合同中的行政主体优益权从实体上和程序上两方面加以规制。总之，只有对行政合同中行政主体优益权明确其法律地位，加以规范和限制，才能使行政主体优益权有得以良性发展。

　　（二）制度完善
　　1.协商与听证制度。协商制度是行政主体优先权的正确行使的保障，协商的实质就是遵循合同的自由合意的精神，通过建立协商制度，保证行政合同从本质上符合合同的根本要素，让相对方达成合意。若公共利益、合同当事人的利益关系有冲突时要及时协商调整。构建听证制度实质是控权。由于行政主体优益权是行政主体的公权力一方，因此有必要采取听证制度加以监督。若行政相对人对于行政主体有异议，有权向行政主体陈述意见为自己辩护。听证制度可以通过听取当事人的陈述、申辩以及质证，尽可能排除行政主体滥用优先权的可能性，维护当事人的合法权益。
　　2.事先公告、公开制度。公开制度，也称公告制度，是行政机关把与行政合同的有关事项及时通知对合同有意向的人，其目的使行政合同的签订与履行处在完全公开和透明的状态。可以使相对人了解各个环节，防止在行政合同签订与履行过程中行政主体滥用行政主体优益权，防止有人“暗箱操作”，防止行政主体消极行使。公开制度的价值之一就是保障行政主体优益权的正当行使，以实现公共利益为目的，保护相对人的合法权益。
　　3.说明理由与告知制度。说明理由是行政机关在对多名符合资格的竞争者进行择优选择和利益的分配时，对最终决定和结果给予正当理由或者书面解释。这必然要求督促行政机关行政机关更加严谨和客观。
　　告知制度要求行政机关在作出对相对人权益有利害关系的决定时，应将结果及时告知，一并告知其寻求法律救济的期限和方法。例如，行政主体要单方变更行政合同的标的或者解除合同时，应履行先行告知义务。因为行政主体是拥有公权力的一方，先行通知可以避免相对一方浪费不必要的资源，可以更好保障公共利益。
　　（三）健全救济制度
　　设立行政合同中行政主体优益权的救济制度是为了提供受损利益一方的保护制度。由于行政合同中行政主体优益权本身的运行规则存在某些漏洞或者缺陷，有时行政主体行使的行政主体优益权可能无法对相对人的进行有效约束，无法完全弥补相对人给公共利益造成的损失。所以给行政主体也设置相应救济途径，可以发挥行政主体优益权在行政合同中更好的作用。我国现行的行政主体优益权救济制度还不完善，因此要对我国行政主体优益权的救济制度进行完善。
　　1.行政合同中行政主体优益权非诉讼的救济途径。通常，我们想到对行政合同中行政主体优益权的救济可以诉诸于法院，通过司法途径才能得到解决。但是当行政优益权行使出现不协调时，我们还可以通过非诉讼的途径来解决问题。例如在解决行政主体优益权产生的纠纷就可以适用协商、仲裁等非讼救济，原因是行政合同是属于合同双方自由合意，具有私法性质。
　　2.行政合同中行政主体优益权诉讼的救济途径。诉讼救济也称为司法救济，在诸多救济中，诉讼救济是最终救济。同时，诉讼救济原则也是法治国家的基本原则。它对行政主体优益权的实体和程序合法都要进行审查。我国在审判过程中对行政主体优益权进行审查时，对于行政合同中行政主体优益权案件的审判依据的范围，除了公法规则之外，某些私法规则也可以纳入审判依据的范围，这是借鉴国外的相关经验，多元化审判，更加合理和科学。
　　司法救济必须以在实体法和程序法上对行政主体优先权进行科学合理的规定，要以行政合同中行政主体优先权的合理规制作为立法规制重点，更好地规制行政合同相关立法，更好地利用行政优先权，促进行政合同双方互利共赢的局面。