行政公益诉讼的宪政解释

摘　要：行政公益诉讼本质上，是对公民共同交往行为中公共意志的救济与维护，因此对于保护公民合法权益和社会公共利益、防止行政主体滥用职权具有重要意义。它所体现的是公民社会公共性权利的司法保护，是公民实现宪法赋予的监督权的一种重要形式。本文本文针对行政公益诉讼，基于宪政的视角，结合宪政的法治、民主、人权这三大要义对其进行分析，进而对行政公益诉讼理论与实践的推进提供坚实的理论导向价值。

关键词：行政公益诉讼；民主；人权；法治
关于行政公益诉讼已经不仅仅局限于学术讨论和研究的范围，它事实上已经成为我国司法实践中的一个热点问题。据报道，《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿第29条明确规定了行政公益诉讼制度。所谓行政公益诉讼各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等，内涵大体相当。行政公益诉讼，通常而言是指“公民和社会组织以及检察机关认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法向法院提起诉讼，法院对被诉行政行为依法审查并作出相应裁判的活动”。[1] 它所体现的是公民社会公共性权利的司法保护，是公民实现宪法赋予的监督权的一种重要形式。行政公益诉讼这一概念尽管在我国只是一个舶来品，但毋庸质疑，其同时亦是中国法治发展的必然产物。自上世纪九十年代末以来，行政公益诉讼一直宠辱不惊的享受着诸多公法学人宠爱，相关的研究成果亦是层出不穷。但是，在法律实务中，行政公益诉讼并未获得其应有的地位，相关的制度仍未形成体系。问题的解决当然需要我们理论与实务界锲而不舍的探究与努力，但其中首要解决的是从宪政的高度，对行政公益诉讼制度进行宪政分析，从而为行政公益诉讼理论与实践的推进提供坚实的理论导向价值。
　　一、行政公益诉讼的民主性分析
　　民主一词在现代具有极其广泛而复杂的意义，不同的学者有不同解释。有的认为民主就是人民自治的制度，即人民自己管理自己的制度；有的认为民主是人民享有平等权的政体或获得普遍同意的政体；更多的人认为民主是指主权属于人民，即人民掌握国家政权，实行多数人的统治。美国前总统林肯把民主归结为“民有”、“民治”、“民享”。这种提法成为西方民主的座右铭。实质上，民主既是一种公民自治的制度，也即公民能够成为自己命运的主宰；也是一种管理形式，其意味着公民能够参与影响国家、社会之决策与管理当中；同时，其还是一种生活方式，即公民能在平等的交往行动中，彰显自身的主体权利。
　　所以，人民依据《行政诉讼法》的规定，对行政机关的违法行为或不行为提起行政诉讼，要求行政机关撤销违法行为或限期作为，正是代议制条件下人民监督国家权力和当家作主的具体体现，因此建立行政公益诉讼制度，赋予公民基于维护公共利益的需要提起行政诉讼的原告资格，无疑也是落实人民主权原则的根本要求。因为行政主体是公共利益的“代表者、判断者和实现者”，公共利益是行政权的“逻辑起点和价值归宿”，[2]行政主体的一切行为都必须围绕着公共利益的增进和最大化这个轴心。因此，不仅国家行政机关损害公共利益的行为，甚至是不能增进公共利益的行为，都是不被允许和责难的，也是要诉诸法院的。可见，赋予公民基于维护公共利益的目的提起行政诉讼的权利，已不再是一个纯粹的诉讼程序问题，更重要的是通过公益诉讼这特定的诉讼形式，体现着人民主权原则在一个国家落实状况和公民权利保护的程度。
　　“无责任即无权利”，对于政府与人民来说，这句话同样适用。一方面，在代议制民主下，人民将自己的权利交给了委任的代表行使并组成政府，政府就必须对全体人民负责；另一方面，人民在享受政府所提供的各种公共服务的同时，当然也应该承担一定责任，这些责任就是对国家和社会公共事务的关心和实际的参与行动。显然行政公益诉讼正是人民关心和参与国家和社会公共事务的一项实际行动，是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的一个重要途径和形式。人民主权原则是行政公益诉讼的缘由和基础，行政公益诉讼是人民主权原则的具体落实，是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的新途径。
　　二、行政公益诉讼的人权保障性分析
　　“权利并非政府赐予的礼物，它们是固有的”，是先于政府和宪法而存在的，是政府和宪法的基础，“政府必须尊重和保护这些先在的权利”。[3]正因为如此，1948年《世界人权宣言》第8条规定：“当宪法或法律赋予的基本权利遭受侵犯时，人们有权向有管辖权的法院请求有效的救济”。这就是说，宪法不仅要确认公民的基本人格权并不断拓展其范围，更为重要的是，当公民的基本权利遭受侵犯所引起的纠纷或争议，国家必须能提供便捷可行的申诉救济机制。没有宪法权利的救济机制，无论公民的基本权利在宪法上规定得如何详细和完备，都可能失去意义，也谈不上保障。
　　宪法权利的救济机制主要是通过宪法上救济和普通法律上的救济两种方式。宪法上的救济主要是通过宪法诉讼和违宪审查制度来实现的，而普通法律上的救济主要是通过诉讼救济来实现的。[4]可见，司法制度的设立和运作是保障人权的重要方式。基于此，有人提出了“公民的诉权是第一制度性的人权”的结论。诉权作为一种保障性人权，受到世界各国和国家社会的关注，国外不少国家将诉权宪法化。如日本1946年《宪法》规定：“任何人皆有不可剥夺的去法院接受裁判的权利。”《意大利宪法》第24条规定：“全体公民都有权向既有的法院提起诉讼。”我国《宪法》第41条也作了类似诉权赋予的规定。
　　在一个行政权无处不在。无时不有的“行政国”时代，公民的行政诉权的扩张与拓展具有非常重要的宪政价值和意义。[5]公民的权利与行政权相比始终是处在弱势地位，时常遭受来自公权力的侵犯，而赋予公民诉权能够形成一个约束行政权的潜在而又强大的宪政氛围，在这种无形力量的规制下，行政权的行使主体在权力的运用过程中往往能够慎重地考虑自己的行为结果的正当性和合理性，从而顾及到公民的利益和社会公益。
　　中国正走进权利时代，在这个时代背景下人的各项利益和诉求需要通过立法、司法和行政管理来实现。我国宪法明文规定“国家尊重和保障人权”，而行政诉讼必须为公民提供具有完整性和实效性的权利救济和保障措施。建立一个相对 完整高效的司法救济制度，实现权利的切实保护，消除法治的真空地带，这是现代宪政的基本要求。而行政救济完整性的因素，除了行政诉讼审判权或者诉讼受案范围之外，就是诉讼种类多少的问题。台湾学者蔡志芳认为，行政诉讼种类是由行政诉讼程序标的、诉讼之原因及原告的诉讼目的或者诉求等交集而成，因此，行政诉讼种类越多或者受案范围越广泛，则原告的救济机会就越为完整，人权保障就越充分。“一旦把人权托付给法院这种制度设置，人权就有保障”。[6]可见诉讼类型的增加，就是因应对人权保障要求的实践结果。而行政公益诉讼类型的确立不仅丰富了行政诉讼的类型，更重要的是行政诉讼迈向权利完整的、无漏洞的、有实效保护目标的坚实步伐。
　　三、行政公益诉讼的法治性分析
　　对法治最早作出经典论述的是亚里士多德，他认为：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[7]宪政是法治的基本标志，法治是宪政的必然结果。从宪政的角度来看，法治原则不仅强调通过宪法和法律的至上权威，同时也要求必须通过切实有效的法律程序来保障一切违宪行为和违法行为尤其是政府的违宪行为和违法行为受到现实的追究。而在这一点上行政公益诉讼与法治原则具有高度的一致性。
　　行政公益诉讼是实现宪法规范效力的具体形式。现代法治首先是“宪治”，就是说宪法规范在其他形式的法律规范面前具有至高无上的地位，宪法统治着其他形式的法律，在“治”的关系中居于支配地位与主导地位。因此，只有实现对法律、法规和行政行为的司法审查，对其是否违宪做出法律判断，才能确立宪法的根本法的地位，保证宪法的神圣性、权威性，使其成为真正的根本大法，同时避免立法之间的冲突，最大限度缩小法律空缺，给公民以充分的法律救济，真正实现法治。
　　公益诉讼是行政法价值目标具体体现。一般认为，行政法是从公共利益出发，为实现一定的目的而对权利义务的统一规定。公共利益是国家行政机关乃至其他行政权行使主体存在的基本依据，是其行使各种行政权最终合理性标准，是行政权介入私人领域的最为根本的合理性理由。可见，公共利益是一切行为规范正当性的依据，是行政权及其行使道义基础。而以增进和维护公共利益为宗旨，包括对抽象行政行为和行政不作为司法审查在内的行政公益诉讼无疑最直接体现了行政法的这一价值目标。
　　行政公益诉讼是全面落实法律效力的内在要求。在我国，公共利益也不仅仅体现为抽象的法律秩序，而且已经成为我国立法中一个常见也是非常重要的法律概念。尽管公共利益的主体、内容具有不确定性，但它绝不是务虚的，而是务实的。当其受到损害时，必须能为之提供合法的矫正手段。这就意味着公共利益不仅要获得法律的普遍性的尸体赋予，而且必须使之具有可诉性。而从国家生活实际运作来看，一方面，政府机关被视为公共利益的当然代表，负有维护增进公共利益的法律责任。因此，当民事主体损害公共利益时，公民、法人或者其他组织及有关国家机关有权要求行政机关予以干预与制止，行政机关也有干预与制止的义务，而一旦行政主体不作为或当事人对行政机关处理不满，则可提起行政诉讼。另一方面，在现代行政权日益膨胀并广泛介入社会经济生活的情况下，行政权的不当行使和滥用已经成为公共利益的最大威胁。正因为如此，在公益诉讼的各种类型中，行政公益诉讼无意识最具有价值的。它不仅是加强和保障法律可诉性的一种具体措施，同时也是激发和鼓励公众运用司法权追究国家、官员违宪违法行为、维护法律秩序和公共利益的有效途径
　　总之，诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段，也是解决社会矛盾和各种争议的最后防线。而行政公益诉讼正是扎根于我国经济社会发展和法治建设的现实需要这一坚实基础之上的。因而，我们应认真对待，应当结合宪政实践，适应民主、法治、人权的需要对其进行探讨、完善和架构。唯有如斯，我们才能通过立法建立行政公益诉讼制度，才能更有效监督行政机关依法行使职权，更好地维护公共利益，才能成为我国理论与实践部门共同的呼声。
参考文献：
[1]黄学贤：《行政公益诉讼若干热点问题探讨》[J].法学，2005（10）.
[2]杨建顺：《公共利益辨析与行政法政策学》[J].浙江社会科学，2005（1）.
[3][美]路易斯.亨金：《宪政与权利》[M].郑戈译，三联书店1996年版，第3-4页.
[4]林来梵：《从宪法规范到规范宪法》[M].法律出版社2001年版，第231页.
[5]胡肖华、倪洪涛：《论行政权的宪法规范》》[J].行政法学研究，2004（1）.
[6][瑞士]托马斯.弗莱纳：《人权是什么？》[M].谢鹏程译，中国社会科学出版社2000年版，第116页.
[7][古希腊]亚里士多德：《政治学》[M].吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页.