我国行政强制法对司法的影响的综述分析

本文选自《行政与法》2013年第1期，版权归作者和原杂志所有，仅供读者参考，请勿抄袭。

　一、我国的行政强制制度
　　行政强制是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施，它包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
　　目前，我国的行政强制制度存在两个方面的问题，一是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制权，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；一是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，一些行政决定不能得到及时执行。鉴于此，我国从１９９９年开始起草行政强制法，于２０１１年６月３０日第十一届全国人大常委会第２１次会议审议通过，２０１２年１月１日起实施。其目的就是要把行政机关的行政强制纳入法治轨道，这是建设法治政府和社会主义法治国家的一件大事。笔者认为，实施好这部法律，一是要正确认识和掌握它的基本原则，二是要认识它对我国行政执法和司法的影响。本文就是围绕这两个问题作粗浅探讨。
　　二、我国行政强制法实施的基本原则
　　《行政强制法》是我国继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后，在行政法领域出台的一部重要法律，它的目的是规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。［１］实施好一部法律，正确认识和掌握它的基本原则尤为重要。笔者认为，该法的基本原则有以下几点：
　　（一）法律保留原则
　　法律保留的思想产生于１９世纪初，最早提出此概念的是德国行政法学之父奥托·迈耶。法律保留是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为必须有法律依据，法律没规定的行政主体不得擅自作出行政行为。法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。
　　行政强制法是一部“控权法”，尤其是对行政强制设定的控制。它从源头上规范行政强制权，避免拥有行政强制权的机关过多过滥，消除类似“七八个大盖帽围着一个小草帽”的混乱现象。行政强制法是通过应用法律保留来实现对行政权设定的控制。该法第１０条规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第９条第１项即“限制公民人身自由”、第４项即“冻结存款、汇款”和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第９条第２项即“查封场所设施或财务”、第３项即“扣押财物”的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。［２］行政强制既包括行政强制措施，又包括行政强制执行，该法关于行政强制执行的规定也强调了法律保留——该法第１３条内容就是“行政强制执行由法律设定”，从而排除行政法规、地方法规和其他规范性文件设定行政强制的可能。因此不能不说《行政强制法》在整体上运用了法律保留原则，明确了法无授权即禁止的法律保留原则。
　　（二）比例原则
　　比例原则是许多国家行政法上一项重要的基本原则。比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。比例原则又被称为执行适当原则，是指在保证行政目的能够实现的前提下，应当先用最为适当的强制措施，迫使义务人履行义务，而不能为了实现目的而不择手段。
　　比例原则包括妥当性原则、必要性原则与狭义比例性原则三个子原则。其中，妥当性原则是指行政机关所采取的方法必须有助于达成所追求的目的；必要性原则是指在能达到法律目的的各种方式中，应选择对相对人权利侵害最小的方式，这是从法律后果上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系，故此原则也称为“最小侵害原则”；狭义比例原则是指行政主体实施行政行为时，对相对人造成的损害应小于达成目的所获得的利益，避免行政主体为了实现行政目的而造成相对人权益的过度损害，故也称“均衡性原则”。
　　比例原则着眼于法益的均衡，是拘束行政权力违法最有效的原则，该原则在行政执法中的运用能够有效遏制行政自由裁量权的滥用，［３］限制行政权恣意。同时也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺。比例原则以维护和发展公民权为最终归宿，称为行政法中的“帝王条款”，对我国行政法治建设具有很强的借鉴意义。
　　行政强制法落实了比例原则，该法第５条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。因为与非强制手段相比，行政强制往往给相对人的人身、财产等权益带来较多的危害。该条的规定体现了比例原则中的必要性原则。此外，行政强制法第４３条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”。“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。这些针对行政机关的禁止性规定的目的在于确保行政强制执行的实施对于相对人的身心损害达到最小，或实现行政管理的目标不以影响当事人的基本生活为代价，都是应用比例原则的具体体现。
　　（三）程序正当原则
　　正当程序，即正当法律程序，来源于英国成文法，其内涵则受到英国普通法上的自然正义原则的影响。［４］在英国行政法上，经过法院解释的自然正义原则有着确定的内涵，它包含了两项基本的程序规则，即“任何人不能作为自己案件的法官”和“人们的辩护必须公平地听取”。 正当程序正是通过这些具体制度设计，实现限制政府权力和保护公民权利的目的。正当程序和法定程序在适用范围上具有互补性。正当程序主要适用于没有法律程序明确规定的情形，正当程序还是检验、衡量法定程序是否“合法”的准据。注重程序正义日益成为现代法治国家共同的价值取向。
　程序并不只是实现某种实体目的的手段或者工具，程序本身具有独立的价值，程序在法治体系中占有与实体同等重要的地位，程序正义可能不能直接达到实体的正义，但是它能在最大程度上保证实体的正义。［５］行政强制法第３章、第４章分别规定了“行政强制措施实施程序”和“行政机关强制执行程序”，其中属于第３章的第１８条关于“行政机关实施行政强制措施应当遵循下列规定”的第５项要求行政机关“当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”；该条第６项要求行政机关“听取当事人的陈述和申辩”。属于第４章的第３５条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第３６条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”此外，属于第２章的第１４条规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”。这些章节中的具体条款，严格规范了行政强制中的程序问题。
　　三、行政强制法对我国司法的影响
　　（一）对行政审判工作的影响
　　行政强制法对人民法院审判执行工作将产生积极和深远的影响。从制度设计的一般性要求和特点出发，绝大多数行政行为在实施过程中产生的“官民矛盾”，其最终的救济手段往往落脚到司法。行政强制法从其内容和法律功能上看，一方面具有归纳、汇总功能，即把零散地体现在各种单行法律法规中的行政强制措施和行政强制执行规定在一部专门法律中集中加以体现，统一作出规范。这对法官而言，在法律的适用上更加便捷，在标准和尺度的把握上更加准确一致。另一方面具有创新功能，即在汇总、归纳的基础上，对一些行政强制措施和行政强制执行有所创新，如对行政强制的明确区分、“代履行”的称谓及其一般要求、申请法院强制执行的复议程序要求等。这也对法院就如何界定行政行为的种类和性质、如何判断行政强制的合法性以及采取何种处理方式等提供了明确的依据。同时，法院在认定和处理相关问题时，也面临一系列从工作制度到工作方法的变革和创新。［６］对行政审判工作而言，涉及的问题和争议主要有：
　　１．行政强制法设定引发的诉讼案件。一是行政强制法明确规定了行政强制只能由法律法规设定。在实践中，有可能出现无权设定行政强制的行政机关自行设定行政强制措施或行政强制执行，当体现为具体行为时，行政相对人及其他利害关系人可以就此提起行政诉讼。如果有的机关以抽象行政行为的方式设定了其本身无权设定的行政强制，可否直接由有关主体提起行政诉讼，这一点行政强制法并没有做出相应的回答。二是行政强制法第１４条规定了起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定单位作出必要说明；第１５条规定了对于公民、法人或者其他组织向有关机关提出的意见和建议，有关机关应当以适当方式予以反馈。行政相对人及其他利害关系人可以就此提起行政诉讼。
　　２．行政强制措施实施引发的诉讼案件。行政强制法专章规定了行政强制措施实施程序。一是对于实践中行政机关采取了行政强制措施，当事人认为不应采取的，法院可以根据行政强制法总则部分规定的合法原则、适当原则、教育与强制相结合原则以及第１６条实施行政强制措施条件的规定，判断是否属于“情节显著轻微或者没有明显社会危害的”而决定行政强制措施的取舍。二是对于违反行政强制法第１７条规定委托行政强制措施权以及未严格依据第１８条至第２０条规定的程序而实施的行政强制行为，行政相对人可以据此提起行政诉讼，人民法院依法就行政机关是否存在违反法定程序、超越职权、滥用职权（包括滥用程序裁量权）等问题作出判断。对于使用手段最多、最广的行政机关实施的查封、扣押和冻结措施引发的行政诉讼，严格按照行政强制法和其他相关法律法规的规定审查其合法性、适当性。［７］
　　３．行政机关强制执行引发的诉讼案件。行政强制法专章规定了行政强制执行程序。一是涉及行政强制执行的催告程序、行政强制决定书的内容及其送达程序以及相关的中止、终结程序引发的行政诉讼，人民法院应当依法作出实体和程序性判断。行政强制法第４３条规定了行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使其履行相关行政决定，这在相关行政诉讼中成为考虑行政行为合法性的情节。第４４条规定了对于违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除，行政机关应当公告。当事人不申请复议或提起行政诉讼又不拆除的，行政机关可以依法拆除。此条规定有别于以往的对于违法建筑可以由行政机关强制拆除，也可以申请人民法院强制拆除的“双轨制”，变为由行政机关依法强制拆除的“单轨制”。这是行政强制法的一大重要变化。二是在行政机关强制执行一章中专门对“金钱给付义务的执行”和“代履行”作出规定，前者需重点把握的是，有权决定划拨存款、汇款的行政机关只能由法律规定。行政机关依法拍卖财物须委托拍卖机构依拍卖法办理；后者需重点把握的是，代履行涉及履行排除妨碍、恢复原状等义务，可由行政机关代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。此类诉讼案件今后在行政性质界定以及语境转换方面较以前会有大的变化。［８］
　　（二）对司法赔偿工作的影响
　　国家赔偿法第３８条规定“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿 的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”依照行政诉讼法、民事诉讼法有关规定，法院在行政诉讼领域的强制措施，主要有司法拘留、罚款等，在诉讼中的保全措施主要有查封、扣押、变卖等。行政强制法生效后，由于存在大量行政诉讼和“申请人民法院强制执行”的专门程序，由此可能因人民法院违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误而给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。有关这方面的专门规定是最高人民法院出台的《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》，但该解释的执行情况并不理想，有关申请司法赔偿应当先依法确认等方面的规定在实践当中受到不少非议，在法院内部推行的阻力也很大，不少情况下受害当事人难以得到有效足额的赔偿，或者仅仅因信访压力，有关法院只是给当事人一点“案件补助”或“救助金”，这些绝非正常现象，需要系统地研究、改进相关的司法赔偿制度。［９］
　随着行政强制法的实施，一些现实难题迫切需要从理论上进一步阐释清晰。例如，对于非诉强制执行程序中，对于没有强制执行权的行政机关作出的行政决定申请法院强制执行，法院执行的依据是什么；如果法院直接动用强制力量执行，出现了违法或不当损害，相关的赔偿责任如何确定，赔偿责任如何划分。如果按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第２８条的规定，行政机关在向法院提出强制执行申请后，出于司法中立审查角色和现实不可行等角度考虑，强制拆迁活动由政府组织实施，而非法院动用强制力量实施，那么由此产生的违法行为及相关赔偿责任如何划定。这些问题都是需要继续寻找解决方案的。
　　（三）对强制执行工作的影响
　　１．对诉讼案件强制执行的影响。按照目前的法律规定和我国的执行体制制度设计，无论对于行政强制措施，还是对于行政强制执行，所涉及的行政行为或行政法律文书所引起的行政诉讼案件，相关的执行活动是由人民法院执行机构负责执行。随着行政强制法的进一步实施，这种执行体制的制定设计是否合理，值得进一步探讨。行政诉讼的强制执行不同于民事诉讼强制执行，行政机关作为公权力机构，很多情况下是有强制执行权和强制执行能力的。即使是法院在诉讼中作出的判决和裁定，是否一律由法院动用强制力量执行也值得探讨。有的行政案件涉及面广，需动用多种强制力量和保障力量的系统工程（如《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后行政机关和被征收人针对补偿协议和补偿决定引发的诉讼案件的强制执行），法院客观上难以执行。
　　而政府掌控着庞大的行政资源，也有政府本身的外在形象和信誉，虽然我国政府尚未设立专门的执行机关，但考虑到现实合理性，不妨借鉴一些发达国家的经验，探索部分行政诉讼案件可以交由行政机关自身执行的做法。尤其是在“政府”本身做被告时，再去严格划分“有强制执行权的行政机关”和“没有强制执行权的行政机关”并无太大意义。另一个值得关注的问题是先予执行。实践中，行政机关要求法院先予执行的情形时常发生。虽然我们不否定一些先予执行是出于维护重大、迫切的公共利益需要而进行的，但有不少先予执行事实上属于行政强制法第８条所禁止的行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的情形。［１０］
　　２．对非诉行政强制执行的影响。如前所述，非诉强制执行案件面临巨大的挑战和压力。如《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第８７条规定的“法律法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理”以及第９３条规定的“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。一方面，由于法院办理非诉强制执行案数量不断增大以及法院直接动用强制力量与司法中立审查的定位不符，容易使群众产生法院是政府执行工具方面的顾虑。笔者认为，法院办理非诉强制执行案件应当以审查为主，而不是实际动用强制力量执行。要积极探索“法院审查，政府实施”的具体强制执行模式。例如，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的市、县人民政府申请法院强制执行，具体组织实施是政府本身完全能胜任的，而法院不仅从执行能力上、从角色定位上也不大适宜。尤其是政府本身作为申请者，其拥有可支配的巨大行政资源和强制力量，不同于　“没有强制执行权”的某个部门。另一方面，即使政府的某部门没有强制执行权，申请法院强制执行，法院审查作出裁定后，也可以探索交由政府组织实施。
　　行政强制法的实施对行政执法和司法影响是多方面的，本文只是作了一点粗浅的探讨，以求教于大方。【参考文献】
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