行政诉讼法本身之外

【摘要】本文分析了影响行政诉讼法实施和发展的其本身之外的因素，认为应该根据现有政治体制能给它提供空间的大小考虑它的发展和完善。
　　【关键词】行政诉讼法；权力结构；司法改革；影响
　　【正文】
　　制订于1989年的《行政诉讼法》承载了当时人们异常厚重的法治理想。当它实施的时候，人们曾经对它寄予厚望。认为它的颁行标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”。[①]今天它颁行已二十年了。按照中国人的习惯，逢“十”需要大庆。然而，我们能庆祝什么？我想，在肯定它一定作用的同时，我们更需要的是反思。
　　我们不得不承认中国的行政诉讼“陷入现实和制度窘境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心。”[②]行政案件受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难，已使人们对行政诉讼制度的“信心”受到重创。[③]行政诉讼法虽然宣示了法治的理想，却无法成为我国宪政的出路，对于社会结构变迁所起的作用也相当有限。这种状况有制度设计本身的原因，但更重要的原因在制度之外。以下我将分析其中的几个原因，虽然可能是不全面的，但，我想，是有益的。
　　一、我国的国家权力结构
　　从行政诉讼法的立法目的看，监督制约行政，实现行政法治是其立法目的之一。审判权要监督制约行政权，我们首先需要明晰国家的权力体系。
　　国家权力在纵向分为中央和地方的权力。在横向一般分为立法权、行政权和司法权。立法权由议会行使，是制定法律的权力。行政权由政府行使，是执行法律的权力。司法权由司法机关行使，是一种裁判争议的权力。在我国宪法中并没有司法权的概念。我国宪法规定人民法院是审判机关，行使审判权。人民检察院是专门的法律监督机关，行使检察权。国务院和地方各级人民政府是国家行政机关。司法机关是实际工作中的一个概念，它不但包括法院、检察院还包括公安机关、司法行政机关。在我国，在行政、审判、检察权之上还一个“最高国家权力”。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关，都由它派生，向它负责，受它监督。这就是我国的政权组织形式，即人民代表大会下的“一府两院”。
　　《宪法》在序言第7自然段规定了坚持“四项基本原则”。[④]“党的领导”是“四项基本原则”之一。这是一个政治原则，也是一个宪法原则。它深刻地影响着中国的政治、经济生活。党的领导主要体现在：1、党管军队；2、党管干部；3、党管媒体。
　　党对军队的领导是绝对领导。这保证了党有效应对艰难危机局面。也是共产党从“大革命”失败中总结的血的教训。“三湾改编”后，党把支部建在连上，保证了共产党对军队的绝对领导。任何政党都为实现一定的价值目标而存在，政党要实现自已的政治目标，实现自己的价值追求，它一定向社会成员灌输自己的价值目标，影响控制社会，以凝聚人心，进而实现这些目标，这是任何政党必须做的工作。党管“枪杆子”、“笔杆子”，实际上是控制掌握“枪杆子”、“笔杆子”的人，这里又衍生出另外一条原则“党管干部”。党管干部的提拔任用，对干部进行监督管理。党管干部，不仅包括对干部的使用进行控制，也包括对干部运用权力的过程进行控制。这也是我国党政不分的政治体制产生的重要原因。共产党作为一个领导者，控制着国家的整个政治过程和政治要素。我国的国家权力结构，在人民代表大会下的“一府两院”之前还要加一个“党的领导”，是以“党的领导”为原则的人民代表大会下的“一府两院”。
　　按照宪法文本，人民法院依法行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。审判权和行政权是最高国家权力之下并列的权力。但，实际上，我国法院对行政的依附不需要人们过多证明。在我国行政是最为强大的权力。由于党政不分的政治体制，行政实际上成为了执政党实现其领导的最为有效的工具。
　　在这种权力结构中，对行政的监督主要是执政党，其次是拥有尊崇宪政地位的人大。通过法院行使审判权对行政进行监督实际上被边缘化了。只要这种权力结构不改变其效用与法律本身展示的相比就会大打折扣。同样，即使是作为国家专门法律监督机关的检察院，在对行政的监督中所起的作用也极其有限。1979年6月26日，彭真委员长在第五届全国人大第二次会议上关于《人民检察院组织法》法律草案的说明中讲“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”在建国初期，检察院曾取得了对行政机关的一般监督权，但这项权力也没有很好地运作。对于法律上规定一般监督权这一职能，检察院自己都认为“主要是为了从法律上来保证国家政权的统一和完整，保证国家法律统一地正确地实施。”“关于一般监督工作的作法，中央曾经几次指示，我们国家政权是统一的、巩固的，各级国家机关及国家机关工作人员是积极实施宪法、法律的。因此，一般监督工作不要普遍做，可以保留作为武器，由党来掌握。”[⑤]作为国家专门法律监督机关的检察院尚且如此，法院对行政的监督制衡作用可想而知。法院能否承受监督行政之重？[⑥]行政诉讼法颁行二十年的境遇向人们展示了这一点。
　　二、纪检监察
　　党对行政机关的监督主要是通过纪检监察部门进行的。行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称。行政监察机关已不单纯是行政机关，而是党政机关。它在机构编制上属于政府，而人员编制上则属于党务系统。隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并不直接向国务院总理负责，而是直接向中纪委常委会负责，地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责。监察机关的正职领导由同级纪委的副书记兼任，监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责，而直接向纪委常委会或分管常委负责。领导权限上，行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导，只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作，对由其他常委分管的行政监察工作也不过问。
　　这种制度安排体现了党对权力过程的直接控制，执政党不但要决定行使权力的人，而且要监督权力的行使。这是党领导原则的直接体现。行政监察机关实际上是已由党委直接领导。它基本上脱离了政府，成为执政党监督政府的部门。这种制约现实中发挥了很大的作用，常常见诸新闻媒体的许多案件，特别是一些涉及高官的案件，很多是由纪委，特别是中纪委，查处的。一些系统性、全局性的行政权滥用，如公路“三乱”、涉农乱收费、教育乱收费、医药购销和医疗服务中的不正之风，也是由纪检监察部门查处纠正的。“国务院纠正行业不正之风办公室”就设在监察部，2007年5月成立的国家预防腐败局也设在中纪委、监察部。纪检监察部门部门实际上负责着对行政权的一般监督，监督的过程包括事前、事中和事后，已成为执政党领导监督政府的制度化安排。[⑦]

　　三、司法体制改革
　　当某一制度出现问题时，就需要对它改革。这是最基本的逻辑。司法体制改革为关心这项制度的人们提供了一个憧憬。我国的司法体制改革开始于90年代，以司法的职业化、独立性、权威性为目标。但面对愈演愈烈的司法腐败和广大群众的不满，这种趋势的改革基本上结束了。2002年在中央政法委下成立了中央司法改领导小组。2004年中央司法改领导小组出台了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。这个文件认为现行司法体制是符合中国社会发展要求的，其确实存在问题，但不是体制上的，而是工作机制的问题。在改革原则上要坚持党的领导，从中国国情出发，依照宪法和法律稳妥进行。改革的方向上，要不断满足人民群众的司法需求，解决人民群众不满意的问题。在改革的标准上，要以人民是否满意来检验。[⑧]2006年全国政法系统大规模地进行了以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为内容的社会主义法治理念教育。在一定意义上，这是对前一阶段司法改革的总结与反思，也为以后的改革指出方向。
　　2008年11月29日，中央政治局批准了中央政法委提交的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。该意见指出，中国的司法体制改革遵循的基本原则“一是始终坚持党的领导。二是始终坚持中国特色社会主义方向。三是始终坚持从我国国情出发。四是始终坚持群众路线。五是始终坚持统筹协调。六是始终坚持依法推进改革。”[⑨]改革“本着突出重点、加强监督、稳步推进的要求，提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等4个方面改革任务。”[⑩]
　　从透露出的这些原则任务看，以后的司法改革主要是加强监督和制约以实现司法公正，针对中国的实际，解决老百姓不满意的问题，从政治大局来考虑，在实践中渐进性改革。[11]这与近年来许多人主张的通过加强司法独立实现司法公正的司法改革之路形成了鲜明的对照。[12]通过这次改革，中央将加大对司法机关的经费保障力度，减小司法地方化的倾向。但这次改革仍强调党的领导，中国的司法独立性仍然是相对的。加强对司法权的控制，保证自己有效应对紧急和复杂局面，维护社会和政治稳定，仍是执政党的重点考虑。法院仍然是党领导下国家的治理部门之一。在这种以解决问题为出发点的功利主义改革中，法院对行政的监督不可能走的太远。因为从解决问题的角度，行政机关远比法院快捷有效，中国的问题主要靠行政机关推动解决。执政党需要靠行政推动下的经济发展和社会稳定的结果来证明自己的合法性。至于取得这种结果的过程与结果本身相比就退居了次要地位。但过程也不可能完全忽略，有限度的控制和司法审查还是必要的。
　　行政诉讼显示出审判权对行政权的监督和制约。行政诉讼的原告资格、受案范围、法院审查的限度、判决的种类等一系列问题彰显出审判权与行政权的关系，它是一个司法问题，也是一个政治问题。我更愿意认为它是一个政治问题，应当放在政治体制的框架内去考虑。根据现有政治体制能给它提供空间的大小考虑它的发展和完善，而不是根据某种理念或者是应该怎么样。当我们面对大量基层民众的上访，面对愈演愈烈的司法腐败，痛陈这项制度的缺陷时，当我们展望这项制度的未来，为它的修改和完善贡献锦囊妙计的时候，这些制度之外的原因是我们应该思考和面对的。
　　【注释】[①]龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。
　　[②]杨海坤：《对于摆脱实施困境的反思》载《行政法学研究》2009年第3期。
　　[③]黄先雄：《从司法权与行政权的关系看我国行政诉讼制度的困境》载《中南大学学报》（社科版）2004年04期。
　　[④]即坚持党的领导、坚持马列主义毛泽东思想、坚持人民民主专政、坚持社会主义道路。
　　[⑤]张鼎丞：《一九五七年十二月九日张鼎丞检察长在全国省、市、自治区检察长会议上的报告》载最高人民检察院研究室编《中国检察制度史料汇编》第279页。
　　[⑥]笔者曾撰写《抽象行政行为审查的政治考量》一文，从这个角度分析了法院对抽象行政行为审查的可能性。该文载于北大法律信息网。？articleid=50244[⑦]领导包含监督之意。
　　[⑧]《高举中国特色社会主义伟大旗帜努力开创政法工作新局面》——周永康同志在全国政法工作会议上的讲话（2007年12月24日）。
　　[⑨]王其江：《新一轮司法体制改革指向》载《瞭望》2009年第1期。王其江为中央政法委副秘书长。
　　[⑩]同上。
　　[11]从这次司法改革看，加强权力监督而不是分权制衡，很可能成为日后中国政治改革的一个原则。
　　[12]谢鹏程：《走“监督取向”的司法改革之路》载《法制日报》2007年07月8日。