浅析行政执法中存在的问题

内 容 摘 要

依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实全面推进依法行政。因此，本文针对依法行政方面相关的问题进行探讨,对于保证严格依法行政，实施依法治国，实现国家行政管理的法制化，具有重要意义。本文首先从行政执法的定义、特征、原则入手，然后再从行政执法机关及其工作人员受利益驱动，使执法目的脱轨，导致具体行政行为违法；部分行政执法机关及其工作人员政治业务素质低下，是导致具体行政行为违法的重要原因；领导决策机关“依法治理”的观念不强，人民群众运用法律武器保护自身合法权益的勇气不足；立法中的不完善，不配套、不落实，使一些行政管理事项，
实体上有法可依程序上无法操作。针对我国行政执法中存在的问题，从行政执法体制上进行了系统分析，阐明了健全法制，加强执法监督，依法行政的要性。最后，真对存在的问题提出了自己的粗浅看法。

关键字：行政执法 特征 原则 问题 建议

随着党中央“依法治国”战略方针的实施，近年来，我们的国家在立法、司法及国家行政事务的管理等方面的法律制度，基本达到了逐步建全、完善并日趋成熟。开创了各项管理“有法可依，违法必究，执法必严”的法制社会局面。特别是在涉及面最为广泛的国家行政事务管理领域，立法数量和执法力度均是空前的。几年来，通过中央及地方立法体系和各级行政执法机关艰苦努力的工作，切实加速了国家政府法制建设的进程，为实现依法治国，宏观调控社会主义市场经济的有序发展做出了积极有效的贡献，其功绩不可忽视。但是，由于在我国行政法制建设起步较晚，经验不足，再加上几千年封建统治的历史根源和国民法制素质相对较差的特点，虽然在行政立法、执法方面取得了空前的成就，但存在的问题也不容轻视。现本人就行政执法中存在的问题的本质、内核入手，从行政执法的定义、原则、行政执法中存在的问题、产生这些问题的原因表现及本人的几点建议入手阐述、论证。
一、 行政执法的定义、特征、原则
行政执法是指国家行政机关及得到行政授权的非行政组织，按照法定职责、权限和程序执行、适用行政法律规范的行政行为，亦称具体的行政行为，或行政管理职能活动。
（一）行政执法的特征：
1、行政执法主体的特定性。行政执法活动是一种行使国家行政权力的活动。所以执法主体必须是依法具有行政权力的国家行政机关或得到行政授权的非行政组织。
2、行政执法内容的法律性。行政执法是一种依法行使职权的活动，必须严格依法办事，无论采取任何形式，都必须以法律和其它规范性文件为依据，包括实体法和程序法。这是维护行政执法合法性的基本前提。
3、 行政执法权责的一致性。行政机关对某一对象实施行政执法行为，既是行政机关的权利（职权），又是行政机关的义务（职责），行政机关对其职权和职责不得自由处分，无论是转让，放弃或是主观随意变动，都将承担失职、渎职、违法、滥用职权的法律责任。
4、行政执法目的的公益性。行政执法是执行实施行政法律规范，并将它适用到具体的人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，实现国家行政管理职能。其目的是以实现社会公共意志，维护社会公共利益和行政相对人的合法权益为目的。
5、行政执法性质的执行性。行政执法的基本要求是使行政规范得以执行和适用。行政执法行为是使抽象行政法律规范转化为行政相对人的权利义务的中介，法律规范只有经过行政执法行为，才能得以贯彻执行。
（二） 行政执法原则，行政执法原则是寄于行政执法中，对全部执法活动具有指导意义的基本准则。
1、严格依法办事原则。严格依法办事，是我国法制建设的关键，是行政执法必须遵循的基本原则。它的基本要求是，有法必依，执法必严，违法必究。应做到严格、严肃、严明。
2、职权专属原则 。国家按照科学分工的原则，由法律明文规定，对各类行政管理事项，分别由专门的行政机关管理，调整专门行政管理关系的专门行政法律规范，由专门的行政机关行政。其原则是为了便于管理，专职专责有利于解决行政机关在行政执法中产生的失职与越权问题。
3、公正、合理原则。其原则是对行政执法人员在实施行政目的、动机方面的基本要求，包括以下含义：1、行政机关执法不得超越适当限度。2、行政执法行为的内容，不得违背一般社会道德准则。3、行政机关在实施行政处罚时，对相对人应优先考虑从轻的精神。4、行政机关对行政违法行为的制裁应罚责相当，处罚的轻重应与该行为的危害性相适用。
4、公开、文明原则。其原则是对行政执法行为程序、方法等客观方面的基本要求。是指行政机关实施行政执法行为时，程序内容必须公开，方法、手段必须文明，并加以限制，以保障行政执法的质量及社会效果。
二、行政执法机关及其工作人员受利益驱动，使执法目的脱轨，导致具体行政行为违法。具体表现如下：
1、在工业不够发达，经济贫穷落后，税收资源不足的地区，政府及行政机关的正常运行经费不能保证的情况下，在行政执法中，不是以正确发挥行政管理职能，通过行政管理依法调整各种社会秩序为目的，而是一味追求经济效益。层层逐级下达经济指标任务，盲目的以此作为衡量下级人员政绩的标准。同时经济提成刺激下属的积极性，这种双管齐下的内部管理模式，加速了行政执法人员违法行政，滥用职权的恶性循环。如：某十户农民状告乡政府不服土地处罚，乡政府向乡长下达计生罚款经济指标，并定有提成。乡干部知道计划生育不能随意牵牛、拉粮，款不易收，就拿一本材料纸，分别找到十家户主问：此房是你家的吗？是就在纸上按指印。十户农民在不明何故的情况下，按了指印，次日乡干部拿着盖有乡土管所印章的处罚决定逐户送达，限期让十户农民拆除居住多年的房屋。此案诉至法院审理期间，该乡政府主动到法院要求自动撤消处罚决定，当审判人员问及原因时，他们说：“我们原想用这些招，迫使农民主动以交钱的妥协办法避免拆除房屋，一不引起上访，二又完成了计生罚款任务，没想到，他们告到了法院。
2、行政执法机关在查处行政违法案件中，只注重财产罚，不讲求行政管理的社会效果和办案质量，行政法规定的申戒罚、权能罚或其他非财产罚，基本没人适用。个别适用的包括人身在内，最终也将变相转换为财产折抵。这样处罚的结果，对一些轻微的违法受到大量罚款的行为人能起到一点威慑作用。但是对那些严重违法，特别是对那些本小利大，甚至无本有利的经营性违法行为人，他们则认为，有钱就能摆平，不但没有震慑力，反而助长了他们的违法气焰，社会效果极差。
3、由于扭曲的利益驱动作为行政执法的目的，导致了具有经济效益可求的行政管理事务争着管，否则将很少有人管。一般的行政执法文体是这样，作为一些特殊执法文体也是这样。即使是对上述行政管理事项，执法人员的心态和力度也是不同的，对法定罚款数额高，幅度大的行政违法事项，即使情节轻微，危害不大但处罚力度和数额却不小，甚至冒着违法处罚，显失公正的风险，也决不心慈手软。而对法定罚款数额小，幅度小的违法行为，即使情节严重，危害较大，查处时，往往很被动，积极性不高。
4、滥用强制措施，以此作为督促相对人交纳罚款的手段。具体表现有以下两种。一是作为执法主体的行政机关，本身没有法律授予的强制权力，在查处案件中，还没调取有关证据，还没有证据证明相对人有违法事实，有的甚至还没弄清自身有无管辖权。已经怀疑或有人举报某人可能有违法行为，即违法扣车、扣物、扣人，而后口头处罚，不交罚款，既不放人又不放车。二是自己知道本身没有法定的强制措施权，而是为了一个共同的目的（利益驱动）挂靠一个有强制措施权的特殊机关作为后盾，借助于相对人不懂法定管辖规定的弱点，动辄带人、扣物，以此促交罚款，上述两种行为经常形成严重的行政侵权。但慑于行政机关的压力和潜在的势能，多数相对人吃了哑吧亏也不敢追根求源，能托人说说，少交点就感觉是幸运了。

5、利益驱动现象不仅表现在基层，即使是在高层次的中央立法体系也有所再现，最为突出的就学术、司法和行政执法界人所共知的，部门行政法律、法规及规章的相互打架，对有利可图的行政管理事项，互争管辖权现象。全国人民代表大会及其常委会，出台一部部门法以后，特别是在授权不明的情况下，有关部委各自作出本部门有管辖权的《实施条例》、《办法》等规范性文件。按照行政法原则，它们叫做部门规章，均有一定的行政法效力。但是在基层贯彻执行中，这个部门处罚，那个部门也罚，同一个行政违法行为，经常遇到重复处罚的问题，即使是相对人为此诉至法院，法院也无法确认没有管辖权。因为都能拿出法律规范，均能拿出具有法律效力的规范性文件，常常使审判人员束手无策，处于尴尬局面。如《水法》中关于县城水资源费由哪个部门管收取管理费的问题，前几年建设部解释应有城建部门管。在当地相当多县、区有关部门经常为此发生冲突，争执不下。没办法最后只有政府用和稀泥的方法协调解决。类似情形，在其他部门、行业也层出不究。此类问题，已引起学术界的重视。本人仅就上述五种以利益驱动为目的而影响行政执法形象的问题发表浅薄的见解，而现实中由此引起的执法不公现象还不止这些。
三、部分行政执法机关及其工作人员政治业务素质低下，是导致具体行政行为违法的重要原因。具体表现在以下几方面。
1、不少行政执法机关的领导，在本部门执法中热衷于习惯的“人治”方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样太慢。据笔者了解的情况，大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证；直至《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然使部分行政机关掌握了一些执法程序，但还有相当多的机关仍不会按法定程序操作，特别是乡级政府，在行政征收、行政处罚中还是靠集中人力强制，不讲也不会依照法定程序实施行政管理。
2、行政执法人员法制观念淡薄，政策观念淡化。部分行政执法人员特权思想严重，执法过程中言语不文明、行为不端庄、态度蛮横粗暴，不能以娴熟的执法技能，丰富的法律知识，依法入情、入理的法制教育去说服管理对象，而是先靠“人治”的威力，违法侵权。一旦遇到硬的、横的或权势阶层的管理对象又患了软骨病，缩头缩脑，该罚的不罚或少罚。由些引起多数相对人的心理失衡和对执人员的强烈不满，严重损害了法律的尊严和执法者的形象。
3、在行政执法机关中，会依法执法的人员所占比例甚少，相当数量的人员不但业务水平低，就连文化素质也不能适应工作需要，我们审判人员为了提高当地行政执水平，曾经手把手的教其如何操作执法程序，也难以凑效，更谈不上按照法定程序正确的适用法律，合法的实施行政管理行为。上述情况，究其根源，笔者主认为，归于人事体制的腐败现象，行政执法机关进人，不能严格按照国家公务员录用条件实行考核，择优录用，而是掺杂了权权交易、权钱交易、权情交易、要势交易。用人不讲政治、不讲水平，把一批政治强、业务精、文化高的有用之才拒之门外，拉进了一些不学无术的混事先生去搞执法工作。放松了进口，疏不通出口，使行政执法队伍的综合素质陷入恶性循环的困境。

四、领导决策机关“依法治理”的观念不强，人民群众运用法律武器保护自身合法权益的勇气不足。
1、从中央到地方都在响亮的提出“依法治省、依法治市、依法治县”。但是，由于中国几千年的封建专制统治历史的影响，要真正实现法制，仍需一段艰难的历程，计生处罚可以株连亲属的规定，曾出现在相当一级党政机关的红头文件中，有的甚至现在仍在贯彻执行。由此引发的行政争议诉至法院后，法院认为此条款于法据，而被告及个别行政教官却认为，学院的行政审判干扰了基本国策的落实。
2、尽管国民普法教育已进行多年，流于形式多，深入人心少，国民法制意识弱化，主动学法、懂法、动用法律武器维护其合法权益的自觉性不足，即使有少数知道合法维权的公民，慑于行政机关的压力，当自身权益受到侵害时，也没有勇气告状。特别是落后不发达地区的相对人有群胆而无孤胆，仅会起哄上访，而不会合法维权。人为的造成了社会混乱以不能有效地解决行政侵权问题。无形中助长了行政机关执法违法行政的气势。
五、立法中的不完善，不配套、不落实，使一些行政管理事项，实体上有法可依，程序上无法操作。
如涉及面最广，法定义务范围最普遍的农民负担问题，《农业法》及有关条例均规定了，承担农业税，乡统筹，村提留等，均为农民的法定义务，根据行政法原理，义务违反即要承担法律责任，但至今笔者还未见到有关农民拒不履行此项法定义务应当如何强制履行的法定程序。上级机关每年对此都要下指标，定任务，限时间，导致基层政府只有冒着违法的风险，组织力量搞突击、搞会战，对拒不自觉履行者轻者带人扣物、甚至采取株连等违法手段，致使有的群众想不开喝药、上吊造成严重后果。而执法人员轻则受处分，重则受刑罚。在此问题上，基层政府也确实进退两难。
六、针对上述情况，要想较好的解决行政执法中存在的问题，真正实现通过行政法律规范的贯彻执行，达到合法、快捷，有效的管理好国家各项行政事务的目的，笔者有以下几点建议。
1、立法机关和国家高层的行政执法机关，应当充分认识到利益驱动给国家各项行政事务管理带来负面作用的严重性，从而引起高度重视，争取从源头上堵塞漏洞。根除把行政执法也作为一项财政创收的渠道，衡量某一执法部门工作好坏的标准。应看该部门事项管辖范围内的社会秩序管理的如何。
2、各级行政执法机关及政府有关人事部门，要严把行政执法机关的进人关，严格按照国家公务员录用条件，吸纳一批政治好、业务精、文化高、综合能力强的人员进入国家行政机关。疏通出口，让那些不讲政治、不懂业务而又不学习，办事耍特权，抖威风，严重影响执法机关形象的害群之马，坚决彻底的清出执法队伍。在行政机关工作人员的进出制度上要有决心改变年年喊，年年难落实的局面。
3、各级党政机关中的决策群体，要加强自身的法律知识学习，力求做到知法、懂法、依法决策，依法体现领导权。即便在目前各级领导、决策集团还不能达到精通法律的情况下。为了贯彻法律、法规，需要由党委、政府制订一些规范性文件让下级具体操作时，在出台前，应当听取精通法律专业人士的意见和建议，以免该规范文件中的条款与法律、法规相抵触。
4、各层级行政立法机关及学术界，应该常深入基层进行调查研究，在重视健全完善实体法立法的同时，不能忽视程序法。特别是对涉及面广，法定义务范围普遍，不依法操作易引起群体上访、闹事造成社会性混乱的行政执法领域，应尽快出台切实可行，快捷有效的操作程序，改变国家行政管理中程序立法滞后的被动局面。

综上所述，吾以为：体制是根本 监督是关键

参考文献：
1、姜明安：《行政执法学》，法律出版社。
2、王连昌：《中国行政法通论》，新疆大学出版社出版。
3、付思明：《中国依法行政理论与实践》，中国检察出版社2002年版。
4、朱新力：《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995版
5、张树义：《行政法学》，中国政法大学出版社1995年8月第1版