浅析依法行政

目 录

一、依法行政的基本要求

二、加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使

三、加强对依法行政的监督，以保证行政行为的合法性

四、在实施依法行政中应注意的问题

论文摘要

本文通过分析依法治国的关键是依法行政、严格执法，提出了依法行政的基本要求：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。并对加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使进行了阐述：（1）依法行政的落实，要加强法制教育，做到有法必依、执法必严和违法必究，确保行政管理的法制化。（2）提高人员素质，适应现代高效工作的要求，一方面要有相应的措施和方法，另一方面，机关行政效率的提高，还受到人的因素的制约，解决这一问题，应做到在用人上严格把关、加强对办事机构中行政人员的培训和思想教育。同时也对加强对依法行政的监督以保证行政行为的合法性进行了阐述。目前，我国的行政监督主要有：（1）权利机关的监督（2）司法机关的监督（3）行政机关的内部监督（4）政治监督（5）社会监督等，这些监督的目的为保证行政机关的一切活动都应在法律确定的范围内进行。本文还提出了行政机关实施依法行政应注意的问题：1、依法行政要做到维护国家法制的统一和尊严，维护宪法的权威。2、行政机关及其工作人员在具体执行职务时要做到知法、懂法、守法，严格依法办事。3、行政机关及其工作人员在执行职务时，不仅要遵守或依据实体法，而且还要遵守程序法的规定，
在今后的依法行政工作中，首先要做好原有法律、法规的整理工作。其次，加快一些新法的出台。用法律手段使行政管理工作程序规范化、制度化，使行政裁决的执行落到实处。

依法治国，建设社会主义法治国家，已经郑重载入宪法，是我国的基本治国方略，依法治国是一个系统工程，包括各个方面，各个环节。其中，行政机关依法行政，严格执法是实现依法治国的关键。因为，行政机关与公民、法人和其他组织联系最广泛，最直接，最紧密。多数人一辈子都很少、甚至没有同权力机关、司法机关打过交道，特别在我国这样一个行政管理范围十分广泛的国家更是如此。如，每个人出生时的户口登记，成年后的结婚登记，死亡后户口注销，都要直接或间接同行政机关最容易发生损害公民、法人和其他组织的合法权益的情况。所以，依法治国，首先必须依法行政。
一、依法行政的基本要求
依法行政的基本要求是：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1、有法可依。有法可依是依法行政的前提，可以使行政机关的行政行为有合法依据可循。在《道路交通安全法》施行前，对于肇事逃逸者，只能根据《交通管理条例》进行处罚，处罚较轻，不足以惩戒，但从今年5月1日起，对于这种违法行为可以依法从重处理：《道路交通安全法》第99条第3项，第101条第2款：“尚不构成犯罪的，予以200元至2000元的罚款，发生重大交通事故，构成犯罪的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证且终身不得重新取得机动车驾驶证。”2、有法必依。依法行政对行政机关提出了“权责统一”的要求，之所以提出这一要求，是因为行政机关的职权是宪法、法律授予行政机关的义务和责任。行政机关必须尽一切力量保证完成，这是行政机关的职责。因此，职责与职权是统一的，是一个行政行为的两个方面。一方面不能超越职权，滥用职权行使行政权，另一方面也不能放弃职权，放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应追究法律责任。如，法律赋予了警察抓捕小偷的职权，如果在公共汽车上发现了小偷，公民不抓捕不违法，而警察必须履行抓捕义务，否则，就构成了失职。3、执法必严。任何行政处罚行为都离不开一定的步骤、方式、时限和顺序这样一个过程。这些步骤、方式、时限和顺序等，构成了行政处罚的程序要素。行政机关必须遵守法定程序，行政处罚在程序上的公正合理与否，将直接影响到行政处罚的内容能否有效和成立。因此，依法行政提出了行政机关必须严格按照法律规定的程序行使行政权。通过行政执法活动，使法律规范落到实处，使立法者的意志得到实现，为了更好的保护公民、法人和其他组织的合法权利和利益。这里“为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益指为了更好的保护法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的规定所直接针对的公民、法人和其他组织的权利和利益受到溯及既往的危害。4、违法必究。依法行政一方面要求撤销或改变违反宪法、法律的行政规范。《立法法》第87条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关予以改变或撤销：（1）超越权限的；（2）下位法违反上位法规定的；（3）规章之间对同一事项不一致，经裁决应当改变或撤销一方的规定的；（4）规章的规定被认为不适当应予以改变或撤销的；（5）违背法定程序的。”另一方面要求必须撤消或改变违法的具体行政行为。《行政诉讼法》第54条第2项规定：“（1）行政机关做出的具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：〈1〉主要证据不足的；〈2〉适用法律、法规错误的；〈3〉违反法定程序的；〈4〉超越职权的；〈5〉滥用职权的；（2）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”
二、加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使实现依法行政，充分发挥行政管理法制的作用，是中国经济、政治和社会发展的客观要求，受封建的传统影响，行政管理中存在着长官意志,经验主义和个人情感从事行政活动、行政决策，法制观念淡薄，行政机关的领导干部和工作人员之间夹杂着 宗法伦理关系、等级关系、强迫命令、瞎指挥、官僚主义、贪污腐败等现象，严重影响行政管理功能的发挥和行政效率的提高。作出的行政行为一旦违法被公民、法人或其他组织不服向上级行政机关申请行政复议，或者向法院提起行政诉讼，又常被复议机关或法院改变或撤销具体行政行为，这既损害了行政机关声誉，又在社会上造成不良影响。因此，行政机关和执法人员不仅必须了解哪些国家机关有立法权，还应了解他们各自有多大的立法权限，还应知道所依据的法律文件那些是合法的，那些是不合法的，更重要的是要改变这种状况的主要途径是健全法制，应对行政机关及其工作人员加强法制教育，自觉做到依法行政，以保证国家的行政管理依法进行，避免混乱现象的发生，以提高行政效率，实现管理目标。1、依法行政的落实，要加强法制教育，做到有法必依，执法必严和违法必究。长期以来，由于我国的法制不健全，许多行政机关的领导和工作人员法律意识淡薄，实际工作中不依法办事，胡乱执法的现象时有发生，履禁不止。如“上蔡“3--10”命案”[1]：2002年3月10日，上蔡县县乡公路管理所副所长汪新民等14人，在无省交通厅核发的稽查证、无稽查计划的情况下上路违法执法，造成被害人王海军无奈下自杀身亡，事后又极力隐瞒真相，骗取稽查计划的恶劣行径。”就是一个官僚作风严重，工作中没有摆正位置，在社会上造成极坏的影响。因此，要依法行政，必须加强法制教育，增强公民特别是公务人员的行政法律意识，严格守法、执法，做到在法律面前人人平等。对违法、渎职的领导人员和公务员坚决追究其法律责任，依法给予法律制裁。只有这样，才能确保行政管理的法制化。2、提高人员素质，适应现在高效工作的要求。机关行政中效率的提高，一方面要有相应的措施和方法。如：公安部的“五条禁令”国家质检总局的“行风建设八严禁的规定”等行政机关制订出的约束工作人员的规定，目的为确保机关工作人员依法行政。另一方面，机关行政效率的提高很大程度上还受到人的因素的制约：人的能力、精神风貌及领导者的工作作风都直接影响着效率的提高。好多行政工作不能更好的履行的情况，就是因人的能力上的不足而导致的。要解决这种能力低的问题，本人认为应从以下三个问题考虑：（1）在用人上严格把关。在行政机关内部实施竞争上岗，末位淘汰，让工作人员人人有压力，都能够积积极主动的为事业发展出谋划策，在用人上打破常规，把一批年轻的、优秀的、有能力的工作人员提拔任用到一定的工作岗位上做活机关工作。（2）加强对办事机构中的行政人员的培训，以不断更新知识、更新观念，跟上高效率时代的步伐，能够解决我国加入世贸组织后在依法行政方面面临的许多新问题，与世界接轨。（3）一个精神萎靡不振，没有一定的理想与抱负的人，其工作效率必定是低下的。因此，加强对办事机构中“为人民服务”和“当好人民公仆”以及实现“三个代表”重要思想，对实现现代化、振兴中华的认识的思想教育，激发机关行政人员的工作热情和责任心，坚决杜绝“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”现象，以紧迫和进取的精神推进机关工作的高效率是极其重要的。因此，要扭转机关工作效率不高的问题，必须从各级办事结构的领导入手，全方位地提高领导素质，提高机关工作效率是保证办案质量的首要环节。
三、加强对依法行政的监督，以保证行政行为的合法性
邓小平在“文化大革命”结束后，明确指出：“公民在法律面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。任何人都不许干扰法律的实施，任何人犯了法都不能逍遥法外。”[2]有些行政机关工作人员就没有认识到这一点，认为法律赋予其某种权利，就可以自己制定文件去治理行政相对人，如在某会议上，某行政领导在介绍其依法行政的经验时，讲到在未提出依法行政之前没有合适的手段管理小煤窑。现在，只要政府发文，动用一些武装力量，便可以炸平小煤窑；而某领导介绍其依法行政经验时，却是用推上机推平非法的农贸市场。再如，前几年，某些地方计生办对违反计划生育者使用拆房子、拉东西等野蛮手段。这些行政行为都是超越了法律赋予其的管理权限，造成了不良影响。因此，行政机关实施行政管理活动，是否做到真正意义上的依法行政，还要受到行政执法监督，使依法行政真正得到落实。为加强行政执法监督的管理，维护行政相对人的合法权益，目前，我国的行政执法监督主要有以下几种：
1、权利机关的监督。是由各级人民代表大会及其常委会通过听取审议政府工作报告、调查、咨询、询问、视察和检查等手段对行政机关及其工作人员实施的全方位监督，包括对宪法、法律和法规的实施；行政法律、规章、决定和命令的制定，国民经济社会发展计划和财政预算编制和执行；各级政府组成人员的重要人事任免等事项进行监督。如每年履行的人大评议，对行政机关实施的具体行政行为是否合法进行审查等。

3、行政机关内部监督。是由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间对行政行为的实施所进行的监察和督促。（1）层级监督，即基于行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政首长对公务员的行政行为实施监督以及依法享有行政复议权的本级政府或上级主管机关对其管辖范围的行政行为实施监督，如下级机关对上级机关报告工作，上级机关对下级机关工作人员的考核惩戒；（2）专门监督，即由依法设置的审计机关和监察机关对特定范围内的行政行为的监督，在我国指审计监督和行政监察。
4、政治监督。由各党派、各政治性社会团体对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。如，中国共产党的纪律检查委员会的监督、政治协商制度等。
5、社会监督。由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为的一种没有法律效率的监督。如社会舆论监督、新闻媒体监督、信访、申诉等。
可见，我国对行政机关及其工作人员的行政行为的监督途径是多种多样的，单最根本的途径是对行政机关及其工作人员提出一个原则性的法律要求，因为一般的、普遍使用的法律原则往往可以弥补具体法律的漏洞，真正实现“有法可依”，可以更好的约束行政机关在行使职权的活动中符合法律的规定。依法行政既对行政机关的立法行为以及具体执法活动提出了要求，同时也对违法的行政行为提出了承担法律责任的要求，这些要求都是为了保证行政机关的一切活动都在法律确定的范围内进行，不得逾越法律规定的范围，不得违反法律规定的程序，不得非法侵害行政相对人的合法权益。但是，要使这些机构的监督目的彻底落实，达到实施监督的效果，使行政机关能够认真履行职权，只有行政机关能够真正做到依法行政，自觉从“立党为公，执政为民”的角度出发。因此，依法行政对于监督行政机关依法行使职权具有重要意义。
四、在实施依法行政中应注意的问题
行政机关及其工作人员作为执行行政法规的主体，在实施依法行政过程中，应认真注意一些问题，初步分析有以下几点：
（一）、依法行政应做到维护国家法制的统一和尊严，维护宪法的权威。（1）维护法制的统一。法制，是一国法律制度的总和，包括立法、执法、司法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。我国是统一的单一制国家，这就决定了我们必须维护国家法制的统一，法制的统一是国家统一的基本条件和重要保证，对于维护市场的统一，对于公民、法人或其他组织合法权益的保障都具有非常重要的作用和意义。因此，维护法制的统一，保证行政活动都遵守法律是依法行政最重要的作用之一。（2）维护法律的尊严。法是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。可见，为了达到法的目的，法律必须要有尊严。如果法律遭到任意的践踏，被轻视、被忽视，国家便不可能发展，不可能建立民主、高效的政府，也不可能保障公民的基本人权。所以法律在实施过程中必须具有尊严，而法律的尊严要靠行政机关和公民、法人或其他组织去共同维护。因此，要保障法律的尊严，就必须要求行政机关特别是行政机关领导遵守法律，行政机关的一切行为都必须符合法律的规定。依法行政的含义即国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定，而不是用法去管行政相对人，是用法去管行政机关及其工作人员，是依法治国方略在行政领中的具体体现。可见，依法行政对行政机关及其工作人员提出了遵守法律的要求，并根据“权责统一”的要求，行政机关对其违法的行政行为承担法律责任——行政赔偿责任。因此，依法行政起到了维护法律尊严的重要作用。（3）维护宪法的权威。宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度，社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法。其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。宪法在国家的法律体系中处于最高地位，具有最高法律效力。即：一方面，宪法是制定普通法律的基础，普通法律都必须以宪法为依据。任何法律都不得同宪法相抵触，如果普通法律违反了宪法的规定，或者全部作废，或者与宪法相抵触部分作废；另一方面，一切个人和组织的活动都必须严格遵守宪法，使宪法成为各民族、各政党的最高准则，以约束自己的行为。依法行政是依法治国在行政领域内的具体体现，而依法治国是我国一项重要的宪法原则，可见，依法行政对落实、实现依法治国起重要作用。依法行政要求行政机关在法治进程中必须守法，当然必须遵守宪法的规定，在宪法规定的范围内活动，从而保障、维护了宪法的权威。如果行政机关的一切活动不足以维护、保障宪法的权威为出发点，则依法行政将失去其自身的意义。因此，依法行政必须围绕宪法，围绕依法治国这一核心，保证一切活动遵守宪法的规定，从而维护宪法的权威，宪法的最高性。
（二）、行政机关及其工作人员在具体执行公务时要做到知法、懂法、守法严格依法定程序办事。行政机关及其工作人员作为执法主体，首先要知法、懂法，做到守法。依法行政所依之“法”，必须是合法、有效的法律规范。否则，行政机关和执法人员如果盲目执行一些不合法、无效的法律规范，不仅可能吃官司，而且在各地大力推行执法责任制的今天，还可能因此而被追究责任，同时也损害了行政机关的形象。所以，行政机关和执行人员不仅必须树立严格执法，秉公执法的观念，而且还必须学会正确的执法本领。依法行政要求行政机关及其工作人员守法，也可称为“依法治官”，主要是针对国家行政机关及其工作人员提出的要求。依法行政并不是指行政机关用自己制定的文件去治理行政相对人，而是在进行行政管理时必须首先符合法律的规定，对行政相对人的处理必须严格按照法律的规定去做，法律赋予行政机关何种权利，行政机关便具有何种权利，而不能在法律范围之外随意地创设权利，剥夺行政相对人的权利。
（三）、行政机关及其工作人员在执行公务时，不仅要遵守或依据实体法，而且要遵守程序法的规定，这一点是我们很多行政机关工作人员所欠缺的。许多工作人员在执行职务时通常认为实体上没有错误即可，实体上没有错误的行为就是正确的思想的认识是错误的，必须及时纠正。如果法律规定了执行职务时必须履行的程序，在具体执行时，不履行这些程序或遗漏某个程序就是违法，没有公正的程序，也不会有公正的实体。程序是行为的方式和步骤，实体是行为的目的或结果，两者密不可分。没有无程序的实体，也没有无实体的程序。因此，《行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这类案件在全国非常多，说明行政机关工作人员不太注重行政程序，特别是不注重保护行政相对人的权利的程序。如有的交警队在拖走违章停车时，并不告知车主，让车主自己寻找。这就是典型的程序违法行为。违反法定程序与违反实体法从表面上看虽有不同，但照成的结果是一样的，都侵害了行政相对人的合法权益。
为了确保我国的行政管理有法可依，实现依法行政，必须加强行政立法建设。首先做好原有法律、法规的整理工作。整理原有法规和制定新法规是加强立法建设的两个不可分割的环节。由于行政管理法规庞杂繁多，特别是经济体制和政治体制改革进程加快，为适应改革的要求，必须加强对原有行政管理法规的整理，分类并加以系统审查研究，根据实际情况进行整理、修改补充、合并保留、废止更新，杜绝零乱错杂，重复出现，甚至互相抵触的现象。其次，为使依法行政真正贯彻执行，要加快制定一系列新的法律规范，必须加快制定行政组织法、行政编制法、行政程序法等，用法律手段控制机构的设置和人员编制，使行政管理工作的程序规范化、制度化，确保国家行政机关的活动和组织建设有法律依据。加快制定完善人事立法、加快建立和完善国家公务员制度、加快制定行政强制执行法、行政损害补偿法，使行政裁决的执行落到实处，确保法律、法规的严肃性和效力。

注释
1、案例刊与《公民与法》杂志，检察版，2003年01期，监督视线栏目42——45页。
2、《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。

参考文献
《道路交通安全法》
《立法法》
《行政诉讼法》
《公民与法》杂志
《邓小平文选》