从行政法角度审视疫情防控中的隔离措施

　　摘要：疫情防控中的隔离措施主要规定在《传染病防治法》第39条中，但是通过规范分析，发现该条款未能体现行政法比例原则和正当程序原则的要求，为了公民个人权益保护和公共利益的实现，应在隔离措施的制度设计和实施中纳入比例原则和正当程序原则的考量。

　　关键词：隔离措施；比例原则；正当程序原则

　　一、疫情防控中采取隔离措施的合法性依据

　　关于疫情防控中隔离措施的规定主要集中于《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第39条：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。”根据上述条款，当传染病为甲类传染病时，区分病人、病原体携带者、疑似病人进行隔离治疗、单独隔离治疗、指定场所医学观察和其他必要的预防措施。针对乙类或丙类传染病病人，根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。可见，根据《传染病防治法》的规定，甲类和乙类、丙类传染病应采取不同的隔离措施。

　　在此次新型冠状病毒肺炎疫情防控中，国家卫健委经国务院批准发布2020年第1号《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。符合《传染病防治法》第39条第二款规定的“针对乙类或丙类传染病病人，根据病情采取必要的治疗和控制传播措施”的要求。所以在此次新冠疫情防控中，各地采取的隔离措施具有法律、法规的依据，符合依法行政的要求。但是在隔离措施的适用中是否符合合理行政的要求，则需要进一步的讨论。

　　二、《传染病防治法》第39条适用中存在的问题

　　（一）隔离措施适用对象广泛，牵涉人员众多

　　《传染病防治法》第39条中的隔离措施适用对象包括了病人、病原体携带者、疑似病人和疑似病人的密切接触者，前三者都可以根据医学标准进行判断，而密切接触者的判断标准尚未明确，导致实践中牵涉人员的范围较广。此次疫情防控中，有地方采取了火车、航班同班次、同车厢的标准，确定为密切接触者，采取暂不外出，居家封闭观察隔离，发现異常者请立即就近到发热门诊就诊的措施。但是一方面同车次、同车厢的标准难以涵盖其他密切接触者，同时也有可能扩大了密切接触者的范围。所以有必要研究密切接触者的判断标准，从行政法角度来看，只有明确了密切接触者的判断标准，才能够针对适当的对象采取检查、检疫和预防措施，预防疫情扩散风险，保障公众的基本权利的实现。

　　（二）具体的隔离措施不明确

　　针对病人、病原体携带者的隔离治疗期间根据医学检查结果确定，由医学机构决定是否隔离，体现了隔离期限的不确定和决定作出的医学特征；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗，此处的“指定场所”不明确，在此次疫情中，武汉政府采取方舱医院的形式，讲方舱医院设定为指定场所供疑似病人隔离治疗和观察。但是在观察期间不允许外出，也是一种限制人身自由的手段，如果不明确指定场所的地点，将不利于疑似病人的权利保障。而对病人、病原体携带者和疑似病人的密切接触者不做区分，均规定在指定场所医学观察和采取其他必要的预防措施，此次疫情防控中，采取了“严格隔离疑似患者和密切接触者”的做法。可以看到，针对密切接触者的隔离缺乏明确法律依据，不仅不能依法采取强制隔离措施及时控制其流行，而且可能由于疫情防控需要而过度限制公民人身自由，所以，隔离措施体现了不明确性。我们不仅需要针对确诊病人、病原体携带者、疑似病人、密切接触者的不同情况讨论不同强度的隔离措施，而且需要明确隔离的场所、期限、决定主体，以体现比例原则和程序正当原则的要求。

　　（三）缺乏对被隔离者救济程序的规定，凸显行政色彩

　　现行的《传染病防治法》第39条规定：“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。”在隔离的决定主体方面为医疗机构，在执行方面为医疗机构和公安机关。虽然疫情期间的隔离是为了防控疫情的扩散和传播，但是医疗机构单方面决定的特点缺乏对公民程序权利的保障，未给与被隔离者复议、申辩的机会，无从考量具体的隔离措施的正当性和必要性，从行政法的角度来看，公民的程序权利缺乏保障。

　　三、根据行政法基本原理提出建议

　　（一）根据比例原则确定隔离措施适用的对象

　　实践中采取的“同班次、同车厢”密切接触者判断法虽然能有效确定人群范围，但是可能引发隔离措施的滥用。应根据比例原则，根据病人、病原体携带者、疑似病人和密切接触者的不同情况，缩小隔离措施的适用范围，确定隔离措施适用于病人、疑似病人，针对病原体携带者，若不具有传染性的患者也不宜适用隔离措施；针对密切接触者可以适用区别于病人、疑似病人等具有传染性的患者的隔离措施的居家隔离和检疫措施。

　　（二）根据比例原则确定具体的隔离措施

　　在隔离措施的运用中，应体现比例原则，戒除针对病人、病原体携带者、疑似患者、密切接触者一刀切进行隔离的做法，针对第39条中规定的四类人群，应根据疫病治疗、传染的可能性制定适当的、对人身自由限制适当、必要、防控风险的隔离措施。对于已经确诊的病例应采取医院隔离治疗的措施，对于疑似病例采取指定场所观察的措施，对于密切接触者可以采取居家隔离观察的措施，明确隔离手段适用的对象有助于实现公民人身自由权的保障和公共防疫的需求。

　　（三）依据正当程序原则确定当事人的获得救济权

　　由于隔离也是一种限制人身自由的措施，是对公民基本权利的侵犯，所以应当依据正当程序原理，对当事人的程序权利予以保障。比如在决定实施隔离的主体中设置地位中立的法院，而考虑到疫情防控的紧急性，可以设置在事后对隔离的合法性、必要性进行审查的程序。