上海司法行政标准化建设实例分析

　　2011年以来，上海市司法局以行政审批标准化为抓手，先后开展了民事法律援助、公证服务、法医临床司法鉴定等示范试点，组织制定了《基层司法机构运行管理与工作规范》地方标准，研制了《上海市司法行政系统标准化三年行动计划(2016～2018年)》及《上海市司法行政系统标准化体系研究报告》，初步建立了以标准化为技术支撑的司法行政服务模式。

　　国务院办公厅关于印发《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》的通知(国办发〔2015〕 89号)中明确要求加强政府管理标准化，提高行政效能，以推进各级政府事权规范化、提升公共服务质量和加快政府职能转变为着力点。在司法行政体系当中引入标准化管理体系，不仅能够更好地规范工作流程、统一工作规范、明确工作要求，还能够从制度上更好地杜绝司法行政人治化、随意化、自由化，为司法行政工作指明工作方向，并且为司法改革在基层实践工作提供方法。

　　1 司法行政引入标准化体系的现实意义

　　1.1 有利于促进司法行政服务管理系统化

　　标准化管理体系从系统的角度，对司法行政系统内部的工作以及对外的服务质量能够形成全过程的管控，对于各种工作流程、管理规范和人员因素等提出全面控制的要求。司法行政机关按照标准化体系的建立要求建立健全管理体系，可以对司法行政工作内容和管理环节进行全面系统的梳理，对原有的工作情况和管理模式进行全面的审视、检查和补充，进行流程优化再造。发现系统内部管理中的薄弱环节，尤其是可以理顺部门之间、管理过程之间的接口，使整个管理体系更为科学与完善。

　　1.2 有利于规范司法行政行为、提高司法服务质量

　　健立健全标准化管理体系，可以从根本上减少人为因素对司法行政的干扰。以上海司法行政系统开展的行政审批事项标准化工作为例，即对编制律师执业审核、律师事务所设立审核登记等在内的19项行政审批事项进行规范，明确了审批依据、审批条件、申请材料、办理部门、监督途径、审批职责、审批期限、审批工作流程等内容，严格规范了工作中的流程和审批标准，有效促进了行政审批标准化、规范化水平的提升。

　　1.3 有利于营造公平正义的法治氛围

　　公平正义是我们党治国理政的一贯主张，也是社会主义社会的核心价值。党的十八届四中全会着眼于依法治国与公平正义的有机统一，从立法、执法、司法、守法等各个方面，对以法治促进社会公平正义作出了全方位部署。司法行政系统进行标准化建设，不仅是人民群众对司法行政工作合法性的基本要求，更体现在对高标准、高质量、人性化的司法服务需求以及公平、正义的法治环境需求。

　　2 司法行政标准体系框架

　　上海司法行政系统标准体系框架由司法行政相关法律法规及规范性文件和司法行政标准共同构成，二者相互补充、相辅相成(见图1)。

　　2.1 司法行政标准体系构建原则

　　2.1.1 合法性原则

　　指导司法行政的法律法规及规范性文件众多，其条款的可操作性和可量化性有待标准进行细化和落实：“承上”要求标准与法律法规及规范性文件无缝衔接，严格在其指导下和框架下规范运行;“启下”要求标准对上位法的要求进行梳理、对接、整合和细化，通过贯标活动保证上位规范落到实处。

　　2.1.2 系统性原则

　　系统性是标准体系中各个标准之间内部联系和区别的体现。在编制司法行政管理标准体系的过程中，不论在内容上还是层次上均要充分体现系统性，恰当地将司法行政管理中涉及的律师、公证、法律援助、司法鉴定、仲裁、社区矫正等相关标准安排在相应的分体系中，做到层次合理、分明，标准之间体现出互相依赖、衔接的配套关系。

　　2.1.3 科学性原则

　　标准体系的科学性包括体系编制方法的科学性和技术内容的科学性两个方面。在体系编制方法上，司法行政管理标准体系应做到结构合理、分类科学、层次清晰;在技术内容方面，对行政管理工作中有效的实践经验进行总结、归纳，确保提出的各标准项目符合司法行政管理的工作实践。

　　2.1.4 前瞻性原则

　　所构建的司法行政管理标准体系不但应符合司法行政管理的工作实践，还应适度超前，体现前瞻性的原则。在体系的构建过程中，应使标准成为司法行政创新成果可衡量、可操作、可改进、可复制的工具，此外还应为其他工作条线预留接口和空间，根据司法行政的实际情况与时俱进地调整，保证在每一个业务条块中都可以根据工作需要增添标准，有效对接新标准的接入，引领司法行政标准化的科学发展。

　　2.2 司法行政标准体系构建思路

　　2.2.1 系统推进顶层设计

　　上海市司法局虽然已制定了系列标准，然而标准制定工作相对零散、不成体系，存在明显的碎片化现象，亟待制定框架性、引导性的标准体系，为后续标准制定提供蓝图，保障标准化工作的有序开展。同时，应全面设计业务标准、支撑标准子体系，使二者起到相互配合的作用，在标准化工作的实际开展过程中互为补充、相辅相成。

　　2.2.2 标准与法律协同

　　法律法规规范的核心要素是规定人的权利义务及其责任，规定的内容通常比较原则，针对性弱，一般缺乏具体的量化操作指标;标准不直接规范权利义务和罚则，违反标准的法律责任应当由法律法规规定。标准可规定具体的指标、方法和要求，可对法律法规的实施进行细化。对于司法行政标准化工作的开展而言，尤其应理清标准与法律之间的关系，充分发挥标准对法律条款的承接、细化作用，利用标准配套法律共同规范司法行政工作。

　　2.2.3 服务于司法行政总体建设目标

　　司法行政标准化建设应以司法总体建设目标为导向，强化标准化工作意识，强调全员参与，加大宣贯培训力度，在思想意识层面将标准化工作与司法总体建设目标相结合;将标准化工作融合于政府“三单”(权力清单、责任清单和负面清单)工作，推动法治政府建设;在开展司法行政标准化建设的同时，保证服务于司法改革大局，落实于司法行政重点工作。

　　3 司法行政标准化工作推进路径

　　3.1 转变思想，树立标准化工作意识

　　3.1.1 健全标准化制度

　　准确把握制度建设的内在规律，深入理解行政审批服务、公共法律服务、公益法律服务等综合法律服务窗口各项工作的不同特点和属性。建立统一、完整、科学、实用的标准化工作制度和机制，构建具备决策、协调、推动标准化工作的组织架构，做到机制责任和权利清晰，确保规则和程序明确到位，如在司法局系统内构建标准化工作领导小组及标准化办公室，为司法行政标准化顺利开展提供组织保障;制定标准发布、实施管理办法，为标准化工作有序开展提供机制保障。

　　3.1.2 加强标准化宣贯

　　围绕综合司法行政系统各项职责分工，由上及下、集中精力抓好律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、法制宣传教育和人民调解等工作的标准化宣贯，充分运用中心组学习、研讨会、专题讲座等多种形式。同时，理清法律与标准之间的关系，充分发挥标准对法律条款的承接、细化作用，利用标准配套法律承担业务标准、支撑标准等行政职能，积极探索工作对接模式，建立健全纵向服务完整、横向功能延伸的衔接机制。

　　3.1.3 强化队伍建设

　　要梳理标准化职能岗位要求，采取专兼职标准化工作岗位设置，尝试采用政府购买服务的形式，由第三方提供标准化服务，以充实司法行政系统标准化队伍。要加强标准化工作培训，建立健全科学有效的基础和专业深化培训机制。对司法工作人员加强标准化基础知识培训，加强已有国家标准、行业标准、地方标准、企业标准的宣贯培训，形成人人学标准、事事用标准的良好氛围。要完善标准化工作激励机制，补贴待遇、年终评优应适当考虑标准化工作人员，以增强标准化工作人员的积极性。

　　3.2 有的放矢，厘清司法行政标准化对象

　　3.2.1 执行矫治标准化

　　上海司法行政系统开展标准化建设和管理，首先应用于执行矫治工作，如对社区矫正、监狱和戒毒场所等强制执行工作进行标准化规范，严格执法流程和标准，规范程序、堵塞漏洞，强化执法指引，有效提高执法水平。监狱已经率先开展了执法标准体系建设，并就狱务公开标准化申请了上海市标准化试点项目。

　　3.2.2 法律服务标准化

　　针对法律服务的类别，司法服务行业管理的对象包括律师、公证、法律援助、人民调解、司法鉴定、仲裁等工作。上海已开展公证行业、民事法律援助、法医临床司法鉴定等领域的标准化示范试点建设，应鼓励和引导，积极打造司法行政综合法律服务窗口。

　　3.2.3 法治宣传标准化

　　探索法治宣传层面引入标准化手段，从信息公开出发，将标准化和信息化相结合，引入模块化、系列化、组合化等标准化形式，从形象导视系统出发，通过系统、规范的视觉识别形象设计，形成系统、规范、美观的行政服务视觉形象。

　　3.2.4 不适宜标准化的司法行政事务

　　标准化主要针对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款，除了上述明确可以被标准化规范的对象外，某些事项不适宜用标准来规范，例如起草司法行政法律规范由《立法法》规定，法学教育、法学研究因为有理论性、研究性和创新性，也不适宜用标准来规范。

　　3.3 顶层设计，明确司法行政标准化工作的推进步骤

　　3.3.1 综合思维、顶层设计

　　构建包含矫治工作、法律援助、司法鉴定、律师管理、公证服务、司法考试管理等业务职能的司法行政标准体系。在推进司法行政标准化时宜利用“大标准”概念、系统工程和综合标准化的理念，应与司法行政管理中的档案管理、文件管理、职能管理、人事管理以及事项管理等规章制度有机结合，形成法律法规、规范性文件、规章制度、标准等共同组成的“泛标准”体系，充分发挥法律法规、标准规范的协同作用。

　　3.3.2 优化流程、形成模式

　　将标准化思维应用于司法行政业务工作管理，运用简化、统一、协调、优化等标准化原理，对重复性的司法行政管理和业务服务活动建立标准，实现规范化操作，梳理提供司法行政服务的职能和职责，优化服务流程，从而提升司法服务效率、缩短服务提供时间、提高司法服务的水平和质量。此外，不同区域之间司法服务提供水平存在差异，不同业务类别之间司法服务提供类别也不同，因此不能完全照搬一个标准化模式，应借助系统工程和综合标准化的思维和理念，结合具体区域或业务类别的实际情况，建立适合本区域、本业务类别的标准化模式。

　　3.4 注重实效，形成可复制、可推广的标准化作业模式

　　3.4.1 适度超前、创新发展

　　促进司法行政标准化与司法行政理论创新、应用创新相结合，将司法行政先进管理理论、管理模式转化为管理标准和操作规范，提高标准的科学性、技术性、前瞻性和引领性，使标准成为司法行政创新成果可衡量、可操作、可改进、可复制的工具，此外还应分析验证司法行政管理国际标准和国外先进标准，借鉴国外司法行政管理先进经验和模式，引领司法行政标准化的科学发展。

　　3.4.2 绩效导向、持续改进

　　司法行政标准化建设并非一劳永逸，应建立司法行政标准化反馈和评价机制，对司法行政标准体系建设、重大工程实施、关键标准研制推广等工作的实施效果进行反馈和评价，及时对司法行政标准体系、运行机制、标准内容进行修订和完善，形成司法行政标准化持续改进、良性循环机制。

　　作者：韩晶　于洋　齐为 来源：中国标准导报 2016年5期