铁老大与行政法院

　　建国初期，因为铁路运输关系国家经济命脉而且跨区域性强等特点，我国照搬前苏联模式不仅在中央和地方设立各级人民法院，还设立了铁路运输法院。由于当初考虑建立铁路运输法院的确有利于打击辖区内的刑事案件，保护人民财产，但是随着社会主义市场经济的不断发展和依法治国的迫切需要，此类法企不分的弊端曰益凸显。主要表现为：人员录用、管理、经费等由企业操办，导致企业与法院有生存上的血缘关系，由此不利于克服法院的公正性。加之在审判实践中，有的侵权案件往往出现要求铁路法院审判人员集体回避，这使管辖出现了媼尬情形。

　　2012年起，铁路运输法院与铁路运输企业相分离，从此实现铁路法院的属地管辖，此次改革后不仅解决了人员及编制的定机构，定编制，定职能等“三定”问题，而且还有在用房、资产移交、装备设置上的一系列政策问题。改制后的铁路运输法院隶属关系为地方，由人民政府进行财政预算保障。最为耀眼的是根据新的规定，“改制后的铁路运输法院刑事案件的管辖范围，除涉及铁路运输犯罪的各类公诉案件外，还包括有关刑事自诉案件;民事案件的管辖范围除涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产等各类民事案件外，经驻在地高级人民法院指定管辖，铁路运输法院还可受理其他民事案件和执行案件。”说明铁路法院的管辖范围回归其原有的跨区属性日益凸显其优势。这也暗含了为行政诉讼审判环境提供极为可行的契机。

　　二、铁路法院是怎样的法院

　　按照我们对法院的了解，铁路法院属于专门法院，理由是根据《宪法》第一百二十四条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院，地方各级人民法院和军事法院的专门人民法院。”正是因为这样的条文支持，在实践中，设有军事法院，海事法院、铁路法院、森林法院、石油法院等专门人民法院。铁路法院就是其中之一的专门人民法院。铁路法院的管辖范围包括以下三种：第一、发生在铁路运输线上的民事、刑事案件;第二，铁路局在编职工的民事、刑事案件;第三，与铁路运输部门有直接关系的经济纠纷案。正因如此，经过多年的实践，传说中的铁老大如今将面临更换的境地。原因有以下几点：第一，按照程序正义的要求，“任何人不得成为自己案件的法官”，但是铁路法院最大的弊端所在。作为法官，其手中掌握着司法判断审判权，从而保持其中立性特点是保证司法公正性与权威性的前提条件。但是对于铁路法院这样的法院来说是无法达到这一要求的。正如上面所提到的，铁路法院管辖着与铁路部门有关的一系列刑事、民事、经济案件，这些案件大多与铁路部门职员有关系。但是铁路法院的人、财、物等却又是铁路运输部门提供的，部分铁路法院法官其实另一个身份就是铁路运输部门的职员，这不就等于自己在审判自己了吗?因此这样的法院审判模式违背了程序正义的要求，损害了司法的公正性。第二，铁路法院的审判形式破坏了国家司法权的统一行使。根据现代法治理念，国家行使司法的最高权，但是铁路法院的一个角色就是铁路部门下设的一个自我审判机构，这就将司法权部门化了，这完全损害了司法权的最高权威性。

　　随着法治中国的理念提出，司法权的统一性将逐步得到实施，铁路法院黯然隐退不得不说是一个必然事件。但是铁路法院的设施是有其重要作用的，基于这样的考虑，也根据行政案件的突出表现，我国部分地区逐步将原铁路法院改为行政法院的趋势也势不可挡。

　　由铁路法院集中管辖行政案件并非偶然。2014年11月1曰，在十二届全国人大常委会第十一次全体会议闭幕后召开的新闻发布会上，最高人民法院副院长江必新表示：“最高法院将指定一些法院审理跨区域行政案件，具体就是利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件、一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到铁路中院或基层法院管辖”。江必新表示，这种法院“现在正处在试点阶段。在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件”。

　　三、新《行政诉讼法》亮点

　　1.解决民告官“三难”问题

　　过去，老百姓宁愿无数次的上访也不愿意到法院告政府，原因是因为法院多数不会立案，或者就算立案了多数情况下都是老百姓败诉，即使有少数的胜诉，执行结果也不会让老百姓满意。因此，导致老百姓信访而不信法，我国的法治路途遭受严重的阻碍。

　　通过此次《行政诉讼法》的修改，首先在立案上采用登记制，新《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”采用登记立案的方法，对于法院应当立案而不立案的案件，案件当事人既可以直接向上级人民法院起诉也可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。另外，行政案件的起诉期限由原来的3个月延长到6个月，并且可以口头起诉，这保障了老百姓的起诉时间。对于执行难的问题，增加对行政机关负责人的严格责任，严格到可以拘留，这是空前没有的严格和严厉。

　　新诉讼法着实解决了老百姓诉讼中的相应难题，但是在这里我也希望通过党的十八届四中全会和本次《行政诉讼法》修改的精神，老百姓能看到国家开始重视保障人民生活的夙愿，能更好地学习相关法律知识，树立信法胜信访的观念，主动参与到法治社会建设的浪潮中来。

　　2.管辖的诸多变化

　　《行政诉讼法》修改后，法院管辖范围发生了较大变化，以县级人民政府为被告的行政案件将由中级法院一审，经行政复议维持后原告起诉的，要将作出原行政行为的机关和行政复议机关一并列为被告起诉，法院要对原行政行为和行政复议决定同时进行审查。因此对法院来讲极大地增加工作量，这还不算，由于受案范围的扩大，据估计，行政案件将在新《行政诉讼法》颁布后增加一倍之多。同时受案范围也全面扩大，对于过去所谓的红头文件将会作为受案范围。针对审理难，解决的方案是完善了管辖制度，第十五条第一款的有提级管辖，第十/V条第二款跨区域管辖，还有巡回法庭，这都是针对审理难而做出的举措，所以老百姓不用担心没有地方可告。

　　此外，“铁路法院改革后的铁路法院党组直接由省级党委、省委组织部决定任命，排除了法院所在地的市、县党委对铁路法院的领导关系。铁路法官全部由各省人大常委任命，无需每年向人大汇报工作，而是通过各省髙院的报告接受人大监督。铁路法院与地方政府基本上不发生工作接触，没有利益纠缠。而且，铁路法院的地域管辖是以各铁路局运营范围为准，无视各省、各地市行政区域划分”。

　　3.立法目的的本位回归

　　以往法院对行政机关的行政行为是维护与监督，这导致了法院对行政机关的包庇行为不断出现，而且出于行政机关对司法工作的干预，司法的公正性受到严重影响。通过本次修法，法院对行政机关的执法行为不再有维护，仅仅只是监督。从此，行政机关的行政行为至少在合法性方面会受到严厉监督。无论新法的实施效果如何，在理论与法理上我们做到了实质性的进步。

　　4.行政机关的举证责任加重

　　新《行政诉讼法》关于证据规则方面的修改中较为重要的主要包括进一步加重被告举证义务、明确不作为案件的举证责任分配、赋予行政诉讼第三人举证权利等，行政机关的举证责任更加凸显。

　　四、原铁路法院转为行政法院可能遇到的难题

　　我们都知道要改变一个人的性格是比较难的，何况铁路法院从设立至今也有半个世纪之久，要想彻底根除其弊端我想短时间是无法完成的。主要有以下难题：

　　第一，铁路法院原来的工作人员要如何调整，这是最大的问题，因为涉及到很多人的工作去向也会涉及很多人员失去工作的境地。行政法院的设立专业性人才要求提高，而原铁路法院所拥有的人员在专业素养上普遍偏低，如果继续让这部分人留在行政法院那什么时候才能让行政法院实现其想要的前面所提到的内容呢。这次行政诉讼的修改没有看到一点是关于协调原铁路法院与即将实现的行政法院人员关系的方案，这一点让人极为担忧，一旦处理不好，行政诉讼法的修改也好不到哪里去。

　　第二，原铁路法院的财务大部分是由铁路运输部门提供，如今换了名而不可能将现成的硬件设施也更换吧，本来行政法院的成立就是本着有原铁路法院的设置而建立的，一旦涉及利益纠纷或多或少会存在一定的争论，所以政府需要及时解决法院于部门之间的利益冲突。

　　第三，行政法院的设立需要大批行政法与行政诉讼法专业人才的支撑，如果我没有猜错，各地方在这个问题上应该是将现有的地方法院法官通过简单培训就上岗了，要知道，行政法院是一个专门的审判民告官的法院，没有司法中立性或者说对司法职业性素养高的法律工作者是无法担当的。因此在选用人才方面，我希望国家重新选拔一批具有真正行政诉讼法专业的人才。

　　最后，新行政诉讼法虽然解决了民告官难得相关问题，自身也得到了完善，但是仍然存在一定的缺陷。例如，新行政诉讼法第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;”原行政诉讼法第25条第2款的规定是：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;”这样的修改目的当然是为了促使复议机关对复议决定的合法性责任承担，克服实践中“维持率高，纠错率低”等问题。但是这样的话就会导致法院无法判决的局面。因为把原机关与复议机关作为共同被告那就会可能导致对两者做出不同的判决。

　　就拿维持复议决定而撤销原行政行为与撤销复议决定而维持原行政行为两种做法来说，如果原机关在法定期限内向复议机关提出证据，但是没有向法院提出，那法院就会作出维持复议决定而撤销原行政行为，相反如果原机关在法定期限内向法院提出证据而没有向复议机关提出，那撤销复议决定而维持原行政行为。对于这两种行为法院真的会做出这样的判决吗，我想这是很难的。这其实就是对同一行为做出不同的判决了，接下来法院会这么办呢?这些都是留给后续对该法的修改了，这里也仅仅提出个人己见。

　　五、创建行政法院的试点

　　1.各地由原铁路法院审理行政案件的新探索

　　各省市究竟是要单独设立一个行政法院还是增加行政庭的数量不得不说是一个值得思考的问题。目前在一些地方，如北京、吉林、广东等地拟将铁路法院更名为相关巡回法院或中级人民法院，用以集中审理行政案件。首先，由于原铁路法院是跨区建立，自2012年铁路法院改革后，铁路法院与铁路企业相分离，其独立审判性更加明显，这就为其阻断地方行政权力的干预提供了先决条件。其次，目前铁路法院经过整修，大量的办公用房及工作人员闲置，这为行政诉讼案件的审判提供了硬件条件。

　　行政法院建立的取向也是有来源的，如前几年山东省高院将执行案件统一委托给铁路运输中级法院，执结率由过去的7%提高到70%。但是对于建立独立的行政法院目前还没有明确的方案。一些地方也只能通过铁路法院挂牌设立行政法院。2014年12月28日，原上海铁路中院更名为上海市三中院揭牌成立，专门审理跨行政区划案件的法院，自2015年1月1日起，该院将处理以市级人民政府为被告的一审行政案件，以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件(不包括知识产权行政案件)等。紧接着2014年12月30日，北京市四中院依托北京铁路中院揭牌成立。管辖之一的案件是以北京市区(县)政府为被告的行政案件。据广东方面信息，广东将会在广州首先试点在两级铁路法院建立行政法院。

　　2.行政法院创建对我省的启示

　　鉴于以上各省由铁路法院审判行政案件的趋势，而湖北省是交通流量极大的省份，位于是中国最中部地区。目前湖北有一个铁路中院和两个铁路基层法院，分别是武汉铁路运输中级人民法院及下辖的武汉铁路运输法院和襄樊铁路运输法院。其管辖的有京广、京九等重要线路39条，连接湖北、河南等6省。据此，完全有相关条件试点建立行政法院，一旦试点成功，这对衔接周边各地行政案件跨区审判具有重大意义。

　　六、对各级政府及行政执法部门的建议

　　新《行政诉讼法》从法律层面来讲是为解决过去民告官的三难问题，但是这毕竟只是书面上的法律，能否有效地实施将是对新《行政诉讼法》的考验，对政府如何保障法律的贯彻和实施也提出了更高要求。

　　1.行政机关要做到经得起告

　　在行政诉讼中行政机关是被告，这就要求各级行政机关要切实做到进一步提高依法行政的水平。本次行政法修改扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，也就是说，过去有一些法院不能立案或者说不能插手的案件如今已有管辖的依据。如行政机关滥用行政权力，排除或者限制竞争的，还有行政机关不依法履行，或者没有按照约定履行，或者违法变更解除涉及到政府特许经营协议，以及近年来公众普遍关注的土地房屋征收补偿协议等。如此一来，行政机关的行政行为可诉的就会更多，对行政机关的法律责任要求也越来越高，因此行政机关要进一步提高依法行政的水平，坚持严格规范，公正文明执法，确保各类行政行为都能够经受法律的考验。在日常行政过程中要重视收集证据，保存相关材料，充分做到行政为民之理所当然。

　　2.对于公众的起诉，行政机关要敢于接受被告地位的身份而且还要支持原告的起诉，要敢于做到身正不怕影子斜的精神。

　　行政机关的行政行为主要是为百姓服务的，行政机关在行政诉讼过程中虽然是被告，但要积极支持和配合人民法院依法开展司法审判工作，对法院的审判文书要积极执行。新修订的《行政诉讼法》明确地规定：“行政机关及其工作人员不得干预阻碍人民法皖受理行政案件”[新修订的《行政诉讼法》]，同时也规定：“被诉行政机关的负责人应当出庭应诉”。被告经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可予以公告，还可以提出关于处分的司法建议，因此行政机关面临的压力更大。这就要求行政机关内部要健全行政应诉的配套制度，强化责任机制，把行政应诉工作纳人到各级行政机关依法行政的指标考核体系中来，深化依法治国的思想观念，树立敢为人先的榜样，从而更加积极地配合、支持人民法院行使审判权。

　　3.行政机关若是不想成为法庭上的被告务必要从行政行为的根源上解决问题。

　　这就要求行政机关的执法行为要本着为人民服务，进一步做好改革发展、改善民生的各项工作。打官司对于老百姓来讲成本高而且麻烦，行政机关应考虑到老百姓的苦处，落实维护好、实现好、发展好人民群众的切身利益的政策，真正让老百姓从心里对政府满意而不是过去的惧怕。再者，要提供更多与百姓沟通的渠道，增加行政复议的方式，热心接纳不同的请求，认真调解，和平商量。

　　七、结语

　　原铁路法院的黯然离去与行政法院的悄然出现暗示着法治中国的必然趋势。目前虽然一些省份开始进行行政法院的试点，就如之前的山东省，已经有明显的效果出现，也许这只是小范围的结果。要想让行政执法行为合法性得到有效审查，让老百姓有怨可诉，行政法院的公正性与司法的严肃性必须尽快普及，这对于新法的实施效果尤为重要。如今很多省份在坐观各大省份的实施效果，目前的北上广城市的实施效果也将会影响到整个新法的实施效果。总之，新法的出现是给我们带来了对政府的严格要求，对法院也提出了严厉的挑战，政府是否能依法执法与人民法院是否能秉公执法我们将拭目以待。