对一起劳动行政案件的分析

【案情】１９９６年８月２０日,江西省赣州地区劳动局（下称“地区劳动局”）接到群众举报,反映赣州华联百货商厦（下称“华联商厦”）向职工收取押金及扣发陈君、钟华（原华联商厦职工）１９９６年６月份工资。该地区劳动局遂于１９９６年９月２日立案调查,发现华联商厦１９９５年７月在招工时向被录用人员以服装押金名义收取每人押金１０００元和扣发陈君、钟华１９９６年６月份工资的违法行为。据此,地区劳动局于１９９６年１０月８日向华联商厦发出劳动监察限期整改指令:一、退回所有员工的押金;二、补发陈君、钟华１９９６年６月份工资并按当月工资额的３倍给予补偿。华联商厦次日即回函建议地区劳动局收回整改指令。地区劳动局通过多种形式宣传解释后,于１９９６年１０月２５日作出书面答复,并限华联商厦于同年１１月５日前落实整改指令,但华联商厦未执行。地区劳动局又于１９９７年元月１６日下达询问通知书,要求华联商厦法定代表人黄忠携带有关资料到地区劳动局接受询问,黄未予理睬。为此,赣州地区劳动局于１９９７年３月１８日作出劳行决字（９７）１号行政处理决定:“１、严肃执行我局整改指令,退还员工缴纳的抵押金。２、处罚款８０００元整。”华联商厦不服,向赣州市人民法院提起行政诉讼。

【辩论】法院受理后,双方当事人在诉讼中各执一词。

原告诉称:１．华联商厦是街道所属企业,有关违反劳动法的行为应由市劳动局管辖,地区劳动局是市劳动局的上级机关,直接对市劳动局所辖单位进行处罚是越权行政。２．《劳动法》第１０１条规定的“无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权的”是指没有任何道理,采用暴力、威胁、围攻、侮辱等积极的方法阻止、妨碍劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权的行为,是—种作为的违法行为。而华联商厦在地区劳动局工作人员调查时并未采取上述方法进行阻挠,只是对其整改指令提出异议,请求其收回,在其规定的调查、询问的时间由于有其他事情没有如期到场,这些行为并不足以构成“无理阻挠行为”。因此,地区劳动局适用《劳动法》第１０１条、劳动部《违反〈劳动法〉行政处罚办法》第１８条之规定对华联商厦处罚款８０００元是适用法律错误。３．《行政处罚法》规定对法人处１０００元以上的大数额罚款应适用一般程序,对于其中的较大数额的罚款决定作出之前应当告知当事人有要求听证的权利。地区劳动局对华联商厦罚款８０００元,远远超过１０００元这一大数额的界限,是较大的数额,华联商厦对这一罚款有要求听证的权利。地区劳动局在下达处理决定前未告知华联商厦有要求听证的权利,是违反了法定程序。请求法院依法判决撤销。

被告辩称:１．地区劳动局是地级劳动行政主管部门,主管全区的劳动行政工作,对全区的用人单位均有管辖权。目前,关于劳动行政部门的案件管辖范围法律、法规均无明确规定,我省劳动厅制定的《劳动监察规定》:“上级劳动监察机构可以对下级监察机构管理的用人单位进行劳动监察,也可以把自己管辖的用人单位委托给下一级劳动监察机构管辖。”因此,地区劳动局对本案有完全的管辖权。２．劳动部发布的《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》第９２条规定:“用人单位实施下列行为之一的,应认定为《劳动法》第１０１条中的“无理阻挠”行为:（１）阻止劳动监督检查人员进入用人单位内（包括进入劳动现场）进行监督检查的;（２）隐瞒事实真象,出具伪证或者隐匿、毁灭证据的;（３）拒绝提供有关资料的;（４）拒绝在规定的时间和地点就劳动行政部门所提问题作出解释和说明的;（５）法律、法规和规章规定的其他情况。”其中的第（３）、（４）项的“拒绝”行为既包括明确表示的拒绝提供资料和拒绝解释、说明,也包括对劳动行政部门“提供资料,作出解释说明”的要求不予理睬的默示拒绝。华联商厦对地区劳动·71·局发出的“限期整改指令”拒不执行,在其发出携带有关资料接受询问的通知后又不予理睬,是一种“默示拒绝”,构成了“无理阻挠行为”,应予处罚。３．《行政处罚法》第４２条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。”该法并未明确较大数额罚款的界限,劳动部和我省立法机关也未作出具体规定,因此,地区劳动局决定对本案不进行听证是不违法的。请求法院判决维持地区劳动局对华联商厦的处理决定。

【判决】１９９７年５月３０曰,赣州市人民法院经审理认为:原告在招工时向被录用人员收取押金违反了《劳动法》的有关规定,所收押金应当退还员工。但被告认为原告阻挠了被告行使监督检查权的主要证据不足,罚款数额较大而未告知原告有要求听证的权利,违反法定程序,应予撤销。依照《劳动法》第６８条,《行政处罚法》第４２条,《行政诉讼法》第５４条第（一）项第（二）项的第１、３目规定,作出一审判决:一、维持赣州地区劳动局劳行决中（９７）１号《关于对违反劳动法规行为的处理决定书》的第１项,即执行整改指令退还员工交纳的抵押金。二、撤销赣州地区劳动局劳行决字（９７）１号《关于对违反劳动法规行为的处理决定书》的第２项,即处罚款８０００元。案件受理费５００元,由原告承担３００元,被告承担２００元。被告对—审判决不服,向赣州地区中级人民法院提出上诉,请求撤销一审判决第二项,维持其处理决定书中的罚款８０００元的决定。

１９９７年８月１５日,赣州地区中级人民法院经审理认为:被上诉人在招工期间向被录用人员收取押金,违反了《劳动法》及有关规章的规定,理应予以退回。在接到上诉人的询问通知后,无视法律、法规的规定,拒不按通知的要求携带有关资料到指定地点接受询问,已构成无理阻挠劳动行政部门行使监督检查权的行为,上诉人依法作出处罚是正确的。江西省劳动行政处罚较大数额的具体标准尚未制定颁布,原审法院自行确定标准,上诉人未经听证程序而作出决定一节认定违法不妥的,作出撤销行政处罚的判决不当。上诉人的上诉理由成立,本院予以支持。依照《行政诉讼法》第６１条第（二）项的规定,作出终审判决如下:一,维持赣州市人民法院（１９９７）赣行初中第３号行政判决第一项。二,撤销赣州市人民法院（１９９７）赣行初字第３号行政判决书第二项。三,维持地区劳动局劳行决字（９７）１号处理决定书第二项。四,一、二审案件受理费１０００元,由被上诉人华联商厦承担。



【评析】本案在审理过程中,主要争议集中在以下几个方面:

一,关于被告对本案是否有管辖权的问题。一、二审法院均认为被告有管辖权,笔者也同意这一观点。因为关于劳动监察的管辖界定问题,法律、法规都未作明确规定,而省劳动厅制定的《劳动监察规定》确定上级机关可以对下级机关管辖的用人单位进行劳动监察,所以被告对本案有管辖权。

二,本案原告的行为是否构成“无理阻挠”行为。一种意见认为:原告的行为不构成“无理阻挠”行为。理由是:（１）所谓“无理阻挠”,无理即没有任何道理,阻挠即阻止或暗中破坏,使之不能发展或成功。其行为的客观表现是采取积极的方法进行的。而原告的行为在客观上表现为消极的不履行义务。（２）《劳动法》是全国人大常委会制定的法律,它仅规定了“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”,并未授权劳动部制定《劳动法》实施细则或进行解释。《劳动法》的解释权属于全国人大常委会。而劳动部制定的《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》第９２条的规定明显对《劳动法》第１０１条的“无理阻挠”行为作了扩大解释,是一种越权的解释。是否适用应报请全国人大常委会批准。（３）被告不能提交有关原告积极阻挠其行政执法的证据,因此原告的行为不构成“无理阻挠”行为。一审法院采纳了这一观点。另一种意见认为,原告的行为构成“无理阻挠”行为。二审法院采纳了这一意见,笔者也同意这一观点。理由是:（１）从法理上说,法律行为包括合法行为与违法行为,违法行为又可分为作为的违法行为和不作为的违法行为。大部分的违法行为是以作为的形式表现出来的,如违反交通规则等;也有—部分违法行为是以不作为的形式表现出来的,如漏交税款等;还有一些违法行为既以作为的形式存在,也以不作为的形式存在,如无理阻挠行为,既可以表现为积极地阻止劳动监督检查人员进入用人单位检查,又可以表现为消极地不提供有关资料。（２）《劳动法》是全国人大常委会制定的法律,适用于全国。而我国地域辽阔,人口众多,因此,法律规定只能是原则性的,不可能事无巨细一一列举。以该法第１０１条“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权,打击报复举报人员的,由劳动行政部门或者有关部门处以罚款;构成犯罪的,对责任人员依法追究刑事责任”的规定为例,其中的“无理阻挠”、“处以罚款”、“构成犯罪的”等都是原则性的规定,执法机关在适用于具体案件时则必须明确“无理阻挠的表现”、“处以罚款的限额”、“罪与非罪的界限”。（３）劳动部作为国务院劳动行政部门由《劳动法》授权主管全国劳动工作,当然有权对《劳动法》执行过程中的具体问题作出规定。试问,如果对于罚款限额的具体问题也要立法机关加以解释,那为何立法机关不在立法时一并作出规定呢？因此,劳动部根据劳动监察工作的实际情况制定发布的《关于贯彻执行＜劳动法＞若干问题的意见》是有权解释,各级劳动行政部门均应遵照执行。综上所述,原告的行为符合《关于贯彻＜劳动法＞若干问题的意见》第９２条第（３）、（４）项规定的特征,构成无理阻挠行为,应予处罚。

三、关于本案是否应当经过听证的问题。—种意见认为,本案应当经过听证。理由是:《行政处罚法》第４２条规定,行政机关在作出较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。虽然该法未明确较大数额的界限,但行政机关在执法过程中应当根据案件的实际情况决定是否听证。本案中的罚款数额为８０００元,接近对此违法行为处以罚款的最高限额１００００元,应当认为是较大数额的罚款,原告享有要求听证的权利。一审法院采用这一意见。另一种意见认为,本案不应经过听证。理由是:（１）根据１９９６年６月２２日全国人大法工委、国务院法制局在北京联合召开的“全国贯彻实施行政处罚法工作会议”精神,对较大数额罚款的听证范围由各省、自治区、直辖市人大常委会或人民政府根据本地区经济发展水平和政府不同部门实施行政处罚的不同领域对“较大数额”作出具体规定,并予公布。目前,江西省对较大数额罚款的听证范围尚未公布,被告在本案中决定不进行听证是不违反法律的。（２）法院是国家审判机关,有审判权但无立法权。法院在审理案件中自行确定较大数额罚款的标准,超越了审判权,是不妥的。因此,在本省关于听证范围的规定发布前,不能认定被告在本案中不进行听证违反法定程序,二审法院采用了这一意见,笔者同意这一观点。（作者单位:江西省赣州市人民法院）