试析服务型行政组织变革

　　论文摘要　本文分析韦伯所主张的官僚制组织所具有的特点，以及其后的理论家如文森特。奥斯特罗姆等人对官僚制的批评，重点介绍并分析了一些有代表性的重塑官僚制的思想观点，在此基础上，提出了服务型行政组织的组织系统的开放性、组织结构扁平化、组织分工团队化、协调机制多元化、服务方式市场化等变革趋势。

　　论文关键词　服务型行政　组织变革　趋势

　　“在人类的未来，可能会是一种既不同于统治行政也不同于管理行政的服务行政。”应该说，管理行政是统治行政向服务行政转变的一种过渡形态，服务行政才是人们对政府的殷切期待。无论是统治行政还是服务行政，应该都有与其适宜的组织模式。

　　一、官僚制

　　在当代社会里无论是行政组织还是一般的社会、经济组织都是以“官僚制”为其组织工具。可以说官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。韦伯所主张的官僚制组织有如下特点：（1）在职能专业化的基础上进行明确的劳动分工；（2）组织内部层级节制；（3）固定的、正式的权限范围，规章制度严明，管理有章可循；（4）人际关系的非个性化和非人格化；（5）系统化的工作程序；（6）晋级和提薪都相对固定，以业务能力和表现为选拔和提薪的依据。官僚制以逻辑和理性为价值取向，批判否决了产业革命初期阶段依靠个人独断、意气用事、主观判定、暴力胁迫和裙带关系来进行管理的做法，而是寄希望于人的理性，靠制度、法规、正式职务和技术专长来谋求组织的发展和目标的实现。
　　但是，人们对官僚制的批评和批判从未间断过。甚至韦伯本人后来也开始批评他帮助建立的这一组织工具。综观人们的批评，官僚制的弊端和缺陷有：（1）阻碍个体的成熟及其个性的发展；（2）倡导盲从和随波逐流；（3）忽略非正式组织的作用，没有将突发事件纳入考虑范围；（4）过时冗杂的权力控制体系；（5）缺乏完善的决策程序；（6）难以有效解决上下级之间尤其是部门之间的矛盾与冲突；（7）内部沟通交流以及创新思维受到压迫、隔绝和突变；（8）因相互不信任和担心报复而不能切实有效地利用人力资源；（9）难以吸收创新的科技成果和人才；（10）歪曲个性，使得员工变成阴沉且屈服于制度章程的所谓“组织人”。上述弊端反映?的是官僚制在组织内部协调中的缺陷。当然这些缺陷会严重地阻碍组织外部职能的有效发挥。
　　文森特·奥斯特罗姆则从组织与外部的关系的角度对官僚制提出了批评。他指出，当代社会的发展表明“当官僚制组织原则应用于工艺物品和服务提供的场合时，大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得明显了”。首先，由于大多数公共组织缺乏市场竞争，其领导者及成员对源于管理成本随公共组织规模增加而增加的规模不经济不敏感。组织规模增长到一定极限必然产生净经济损失或者导致社会回报的降低。其次，以职业发展为目标的公务人员为取悦上司，信息扭曲将难以控制，官僚制组织会变得易于犯错和迟钝笨重。更有甚者，具有严密的权力等级次序的“金字塔式”的官僚制组织，决定了官僚集团内部利益的一致性和紧密联系，进而引发集体贪污和集体腐败。再次，公益物品仅由官僚组织单方面决定如何供给，一是消费者没有选择余地；二是公益物品提供者往往把生产成本部分地转移到服务的消费者，会导致总体效率的损失；三是公共服务的提供者缺乏服务对象个人偏好和需求变化的信息，难以实现公共行政的“回应性”。

　　二、超越官僚制

　　面对官僚制的诸多缺陷，许多研究组织问题的学者从理论和实践两方面提出各种解决办法，大幅度地修改甚至重塑了官僚制的基本特征，企图解决组织内个人需要和组织目标之间的矛盾。比如本尼斯所归纳的巴纳德和西蒙的“诱导——贡献交换理论”、利维森的“心理契约”理论、梅奥的“管理者精英”理论、布莱克和穆顿的“管理方格”理论谢泼得、伯恩斯和斯托克等人的“有机结构”理论、德卢克和麦克雷的“目标管理”理论、莱维特的“任务管理”理论和汤普森和图登的“决策管理”理论。所有这些理论都着眼于组织的内部系统及其人性方面，没有考虑组织和外部的关系。官僚制最大的弊端是组织内封闭而严密的等级结构与外部的开放型社会之间的尖锐矛盾，而组织的内外交流与互动正是服务行政的要义所在。
　　对官僚制组织模式最大的观念挑战就是政府组织应该是受顾客驱使和服务向导的政府。政府组织应该是一个反应灵敏的、运用自如的、充满活力的、善于竞争的服务提供者，而只求严格控制容易导致一成不变。从这种观念出发，对某一特定问题行政人员往往能找到不同于在官僚制行政模式下所找到的解决办法。比如，官僚制行政组织专注于自己的需要和前途而服务型行政组织则专注于民众的需求和愿望、官僚制行政组织专注于各个部门的作用和责任而服务型行政组织则在乎组织的整体作用、官僚制行政组织通过自己控制的资源的数量和完成的任务来评价自己而服务型行政组织则通过民众所获得的实际效果来评价自己、官僚制行政组织专注于控制成本而服务型行政组织则追求利用成本所创造的一系列价值、官僚制行政组织坚持例行公事而服务型行政组织则善于根据服务的要求改变行动、官僚制行政组织之间为地盘争斗而服务型行政组织为服务事项而竞争、官僚制行政组织坚持标准程序而服务型行政组织为某一服务目的建立多种选择方案、官僚制行政组织宣布政策和计划而服务型行政组织则通过与民众双向沟通来评价和完善行动决策、官僚制行政组织的行动计划和实施相分离而服务型行政组织对前线行政人员充分授权让他们自己决定如何提高服务质量等等都属于这种观念。由此可以看出服务型行政组织在行政理念、组织观念和权力运行机制等方面都有别于官僚制行政组织。

　　由于这种服务型行政组织模式像官僚制组织一样具有多面性，只是官僚制组织模式进化的结果，美国行政学家Michael Batzelay和BabakJ·Armajani将这种富有成效的责任型政府组织模式称之为“后官僚制”行政组织模式。他把这种组织模式的进化观念概括为：（1）从追求公共利益到追求公民对服务效果的评价；（2）从追求效率到追求服务的质量和价值；从重视行政管理到重视服务的生产；（4）从加强规则控制到强调对规范的理解和灵活运用；（5）从加强责任控制到激发行政人员的责任感；（6）从重视服务成本核算到重视民众对公共服务的价值取向。该观点特别强调服务质量的提高和对民众的服务需求的深入了解。
　　20世纪90年代，美国行政学家Marc Holzer从质量管理的角度来分析和评价组织的变化，并指出全面质量管理在公共行政领域中已普遍推广，其核心内容包括统计量度、客户反馈、员工参与、质量的改进以及和供货商保持合作等等；David Osborne和Ted Gaebler在《重塑政府》一书中将官僚制系统比作在超音速喷气机时代的豪华客轮，臃肿庞大，造价昂贵，转向不灵，要应付信息纷繁知识膨胀的社会已是力不从心，进而提出了使政府适应新形势的十大原则。他们都特别强调利用市场机制来激发组织的内部活力以提高组织对社会需求的回应性。
　　本尼斯早在20世纪60年代就预言，技术的发展创造出一个“按电钮的社会”，行政事务将越来越多、分工将越来越细。本尼斯将这种组织结构称之为“有机性——适应性”结构，并必将逐步取代官僚制体系的理论和实践。在有机——适应型组织里，专业人员可望受到更多的激励，从而导致组织目标和个人目标的吻合，从根本上解决了内部协调问题。并且组织适应于环境的过程本身就会给人以强大的感染力。因此，服务型政府的典型组织应该是从事服务工作的有机——适应型结构的组织。该理论强调了之前增强组织分工和组织运行机制的灵活性才能适应迅速变化的现代社会和满足多种多样的社会需求。现代社会的扁平型组织结构、用于项目管理的矩阵制组织结构实际上就预示了组织类型、组织结构和组织原则的发展方向。

　　三、服务型行政组织变革

　　综上所述，我们对服务型行政组织的变革趋势作如下概括：（1）组织系统的开放性：行政组织将改变过去只对社会进行单向权力控制和提供单向服务的状况，将控制与服务职能分离，开放自己的边界，允许下级和行政组织以外的组织和人员参与、监督行政决策和执行；在服务的生产和供给过程中政府只是一个组织者，将公有组织和私有组织各自的潜力结合并调动起来，共同为社会提供某些服务；通过多种方式实现组织与社会的良性互动，扩宽选择面，让民众自己决定自己的需求，以提高行政的“回应性”；整个行政组织系统内自上而下的权力控制将放松。“单中心”的权力控制模式将转变成“多中心”的权力系统，以提高执行层和操作层的主动性和灵活性。（2）组织结构扁平化：服务型行政组织将仍以官僚制组织的“金字塔”型结构为基本构架。信息网络技术的发展将极大地提高人们的信息收集、处理、储存和传播能力，组织的中间管理层将逐步失去存在的价值。组织的层次将减少，幅度将增大整个行政组织的形态将扁平化。（3）组织分工团队化：未来的服务型组织将是一个个适应性极强的迅速变化的临时性的由各方面专业人才组成的技术复合型组织，根据问题的性质和顾客的需要，以任务为中心，以顾客为导向，依靠团队的作用来实现一站式的服务。（4）协调机制多元化：将改变官僚制组织过去只依靠权力化身的僵化的规章制度来协调和管理组织运行的机制，工作任务、个人能力、人格魅力、技术专长、身份和经历都将决定一个人在组织中的地位和作用，以及多种多样的激励手段都将起到工作协调的作用，组织不再有一个固定的权力核心。（5）服务方式市场化：服务型行政组织将利用市场竞争和诱因机制的优点，策略地促成行政人员和民众的行动，为消费者提供成本低廉、适销对路的产品。
　　服务型行政组织不仅改变了官僚制以压制和钳制为主的管理手段，在一定程度上解决了组织目标与组织内个人需要之间的矛盾冲突，更为重要的是它增强了行政组织对迅速变化的外部环境的适应性、改变了管理社会和公共事务的行政手段和方式，提高了行政组织的“回应性”，在很大程度上解决了行政组织的目标和利益与行政组织外的社会成员的需求和利益之间的矛盾。