试论我国行政许可法中监管不力的问题

　　论文摘要 本文结合《行政许可法》，就我国行政许可法中监管不力的问题加以浅析，分析这一问题存在的原因，并且提出解决这一问题的对策，以期能够为《行政许可法》的更好实施有所助益。

　　论文关键词 行政许可 自然人 法人

　　一、 绪论

　　行政许可在本质上是对自然人、法人或者其他组织是否符合法律、法规规定的条件进行审查核实的行政行为。在我国的行政许可领域，监督不力的现象非常严重。一方面，对行政机关的设定和行政许可的实施缺乏有力监督；另一方面，在行政许可实施之后，疏于对被许可人的监督，许可证持有人转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。行政许可中监管不力的问题一直严重影响我国行政许可制度的运行，使行政许可失去其应有意义，增加了市场的混乱程度，甚至助长了违法犯罪现象的发生。

　　二、我国行政许可监管的现状

　　行政许可的监督，是指行政机关通过检查、监控手段，发现行政机关与公民、组织有关行政许可的行为违法或不当，及时予以纠正或调整的一种行为。在现实中，由于行政许可监管不力而引发的一系列问题层出不穷，行政许可监管的现状令人担忧。
　　（一）行政许可监管不力滋生腐败
　　行政许可制度，不可否定，其大幅度地提高行政效率，但是也演变成了腐败的温床，这其中的原因与行政许可中的监管不力不无关系。在现实中，到机关、部门办事“难”——许多人体会颇深。浙江一位农民为了办一个养鸡场，单单就盖印章数目高达二百多个；湖北一家企业为审批一个项目，用一辆新汽车奔跑于省内外审批机关之间，结果轮胎快跑破了还没见到批件的影子。一些领导干部之所以腐败堕落，与他们利用手中的审批权中饱私囊直接相关，除了其主观意志薄弱等因素外，客观上，我们的行政管理体制存在许多漏洞。因此，要堵住腐败的源头，必须推进行政管理体制改革，加强行政许可监督力度，使行政审批行为置于法律绳索的控制之下。
　　（二）行政许可实施机关对许可后的跟踪监管工作还没有到位
　　长期以来，因监管不力导致的大小事故时有发生，造成人民群众生命财产的重大损失，破坏了政府的形象，影响了社会的稳定。就拿城镇拆迁中损害居民利益造成上访不断的现象；拖欠和克扣农民工工资，其中一部分也是由于行政许可实施中，缺乏相关保障机制而发生的问题。此外，诸如矿山安全生产作业、产品质量等方面的重、特大事故层出不穷。这些事故直接或间接影响了当地改革、发展、稳定的大局，应当成为执法监察的重点。
　　（三）对地方政府违法和不当设置许可缺乏异地政府的监督
　　如今社会中地方保护有愈演愈烈之势，在行政许可设定上表现在两个方面：一是“市场壁垒”现象，即采取变相的限制措施，限制外地企业和商品进入本地市场。湖南湖北的烟民可能最清楚这样一个事实：湖南市场上买不到湖北的香烟，而湖北的市场上也别想买到湖南的卷烟。究其原因，正是因为贸易烟草壁垒造成的。二是违反相关法律规定，滥发许可证，疏于监督管理，直接损害其他地方的利益。
　　（四）许可证年检形式化
　　许可证年检，是审批部门对于那些已经发放的许可证在每年年终（或年初）时进行的一次较为全面的审查，从而实现对持证人生产、经营活动的监管。年检对于合法经营的企业就是每年一次的填表、登记、盖章，以及缴费。但是需要进行年检的企业很多，管理部门不可能一一核实每个企业的真实状况，最终这种检验也就成了走场。因而，有些企业为了通过年检不惜做假，在年检的时候划入资金，通过年检后又划走资金。这种做法，相关部门办案人员是难以发现的。所以，这种几近于形式审查的年检等于是扰民，增加了企业的负担。
　　（五）以权力监督权力的缺失
　　目前，我国还未能彻底打破权力专断，未能真正实现权利救济方式的法治化。当公民权利受到严重侵犯时，他们主要不是通过行使宪法赋予的批评、建议、申诉、控告、检举、诉讼等权利，而是通过上访——层层上访、越级上访、甚至集体上访等极端方式来实现权利的救济。并且，行政机关内部“官官相护”的现象比较严重，公民的信访投诉得不到及时有效处理，社会监督很难触及行政机关深处。究其原因，一是一些行政机关工作人员素质偏低，依法行政意识不强；二是各种监督机制不够完善，无法发挥监督效力。

　　三、行政许可监管不力问题的分析
　　对于行政许可中存在的大量监管不力的问题，原因种种。有的学者认为其主要原因有：行政监管流于形式——由于缺少权威的监督手段，监管机关对于监督管理中发现的问题，不能及时纠正、有效制裁违法行为人；缺乏有效的监督机制，行政机关主要依靠年检和突击检查履行监管职责，监督检查成本高却收效微；行政机关在监管中没有达到权责统一，只有权力没有责任，执法扰民现象比较突出等，除此之外，笔者认为主要还存在以下几方面的原因：
　　（一）行政许可立法对行政机关目前的行政执法能力估计过高
　　行政许可的立法目的在于减少行政权力对社会和经济的直接干预，转换行政执法行为的方式，把不需要国家干预的活动交由社会和经济主体自我调节或者社会组织进行管理。对于关系国家公共利益和公共安全的行为从事前的入口管理变为事中管理。这种想法简化了行政审批程序，方便了公民之间以及法人之间的交易，却缺乏对现实的考量，有点脱离社会实际。《行政许可法》实施以后，精简了大量审批，虽然使得行政审批的效率提高，但是也使许多法律关系没有法律调整，该监管的得不到监管。
　　（二）行政许可实施机关权责不明
　　虽然法律法规规定的行政许可监管的主体多，但各自权限不明或有交叉，导致实践中争相监管或者推卸责任的现象甚多，行政监管自然不能发挥应有的作用。此外，由于行政许可涉及范围之广，不同行政许可机关作出相同或者相似的许可的情形较多。在出现具体的问题时，责任由谁承担；责任怎样承担；承担何种责任都不明确，直接导致了责任的无法追究。

　　（三）行政许可机关的法律责任流于形式
　　《行政许可法》在法律责任一章对公务员违法违纪的追究延续了我国立法上简单抽象的特点，可操作性不强，这常常导致法律责任的虚置。尽管公民经过折腾，受了委屈，充满了怨气，但是却很难要求有关机关追究相关责任人的法律责任。因为不容易找到上级机关，不容易找到具体的监督机构，而且监督机构对于是否处理该事件也没有告知公民的义务，公民无法对监督机构的行为申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　（四）行政许可机关的工作人员缺乏法治观念
　　在日常生活中，申请驾驶证不是必须经过驾校培训，但是许多地方都规定了“驾校培训记录”。对此，深圳市车管所工作人员解释称：公安部规定只是一个宏观指导，我们可以制定自己的实施方法。学习宪法我们知道，对于公民，法无禁止即自由，对于公权，法无授权即禁止，这同样适用于行政许可。政府的任何一种行政权力都必须要有法律明确的授予。而我国的部分行政机关在部门利益和执法经济的驱动下，养成了在没有法律规定的前提下随便制定标准的乱设许可习惯。这不仅是利益的驱动，也是对行政机关工作人员的依法行政观念的考量。

　　四、行政许可监管不力问题的思考
　　（一）完善《行政许可法》或者建立辅助性的制度
　　《行政许可法》总体来说，规定的还是过于概括，很多条款缺乏细化的规定，使得行政机关在实际的处理许可事项中模棱两可。在行政许可监管方面更是难以实行。因而在《行政许可法》规定的总体框架下，针对其中的细节可以制定实施细则，使得行政机关在执法过程中有法可依。
　　（二）提高行政机关工作人员的法治观念，树立监管意识
　　针对现实中存在的行政机关工作人员不恪守职责、不为民服务，将法律的规定视为虚置，笔者建议采取以下措施：（1）在任用人员的时候，加强对应聘人员的法律素养的考察。（2）加强对行政机关工作人员的法律培训，并定期对其进行考核。（3）建立淘汰和奖励机制。对行政机关实习竞争上岗，建立社会评议机制，结合收到的投诉量和处理情况进行奖惩。将社会评议机制与行政机关工作人员的工作考核机制相结合，从内到外，双重制约，强化工作人员的法治观念和便民意识，保障公民的合法权利。
　　（三）建立监督检查制度并实行民主制约
　　有一分权力必须有一分制约。目前，《行政许可法》的主要问题是规定了行政许可的事项，但是没有很好地建立起对行政许可运行过程的监督机制。笔者认为：（1）必须明确行政许可监督的上级机关的具体机构及其职责，如遇公民投诉，必须接待并且转交专门的监督部门，机构之间不能互相推诿。（2）建立被许可人的监督检查机制。行政许可与被许可人的利益关系比较大，使得被许可人能够为自己的权利去积极争取和维护，建立起被许可人的监督检查机制，有利于纠正行政机关工作人员的违法违纪行为。（3）行政许可依据的法制化和公开化，使得行政机关处理行政许可在阳光之下，方便公民的监督。
　　（四）落实法律责任追究机制
　　权力，应该与相应的责任直接挂钩，权利大小应与责任成正比。国家行政权，特别是行政许可权，本身就是滋生腐败的温床。行政许可监管中出现的问题或多或少地和监管责任不明确有关，究其主要原因就是因为缺少法律责任的约束。行政机关对公民的举报、投诉、复议申请等，基本上持只收申请材料不处理的态度。因而不仅要有明确的法律责任规定，使得行政机关工作人员能够依法办事，同时还要就法律责任落到实处，这样法律才真正具有权威，才会起到法律应有的规范作用。
　　中国之所以存在监管不力的问题，究其根本原因，权力没有得到有效的制约和平衡。中国大多数公民没有建立起自己对民主的信仰，没有形成自己的独立人格，自治能力还比较差，在行政机关滥权的时候，无法形成群体的力量去为自己的权益而努力奔走呼号。在这种大背景下，如何能够有效地保障公民的合法权益，建立真正公平公正便民的行政制度，我真的忧心忡忡。中国的民主和法治化道路还要走很久很久，需要中国人民的集体觉醒，为自己的权益努力奋斗。唯有中国人民自治意识和权利意识增强，民主的建立才有希望。我相信前途是光明的，并为此努力。