试论行政违法的检察监督
[论文摘要]对于行政违法检察监督的范围，在理论界存在不少争议，随着我国社会主义法治化进程的不断加快，确实保障依法行政得以贯彻落实，尽快建立起对行政违法的检察监督体系已势在必行。
[论文关键词]行政违法；检察监督；检察权
一、现阶段我国检察监督的范围
（一）历史观念阻碍检察监督全面发展
我国的检察监督起源于前苏联的“一般监督制度”，列宁在《论“双重”领导与法制》中第一次对“检察权”的概念及检察监督进行了详尽的阐述。所谓“一般监督”是指人民检察院代表国家对于政府机关及其公职人员和公民的行为是否合法进行监督。“二战”结束后，一般监督制度迅速在社会主义国家继承和发展，如古巴、朝鲜等，成为社会主义国家普遍采用的一种监督体制，在社会主义国家的法律体系中处于非常重要地位。前苏联解体后，大多数独联体国家采取了比较保守的做法，保留了一般监督的大部分内容。随着社会的不断发展，不少国家对一般监督体制做出更为系统深入的发展，如越南将一般监督权与诉讼监督权相结合，受监督的对象范围非常广泛，并不局限于人民法院，也不局限于审判活动。
新中国成立后，也与其他社会主义国家一样，实行的是一般监督制度，但由于特殊的历史时期的影响，检察权受到打击，致使在检察院恢复重建后，其检察权急剧萎缩，并严格限制在了一个狭小的领域，也造成了虽然《宪法》作为根本大法对检察监督权赋予的权力非常广泛，但缺乏具体的法律规定。此外，与人民法院及公安机关相比，由于法律宣传力度不够，人们对于检察机关比较陌生，很多人甚至不清楚检察机构究竟是干什么的，将检察机关与反贪局划等号，更谈不上到检察机关来反映问题。
（二）法律空缺使得对行政违法的检察监督缺位
1.监督方式的单一，导致监督对象的单一。目前，对于行政执法的监督方式只有一种，就是根据我国《行政诉讼法》的规定对行政判决、裁定的抗诉权。监督方式的单一，使得检察机关的检察监督与行政机关数量众多的行政执法行为不相匹配，使得检察监督在很多情况下力不能及。
2.由于缺乏具体的法律依据，使得检察监督的权威性受到冲击。监督方式的单一与行政机关违法行为的存在，与人民法院执行过程中违法行为的普遍存在不相适应，使得检察监督对行政执法无法起到应有的制约作用，不利于维护法律的统一。为了解决这一矛盾，强化法律监督，维护公平正义，检察机关通过发送检察建议等方式，对行政执法中出现的问题，提出具体整改意见。检察建议形式灵活，不局限于某个阶段，提出建议的方式也容易为监督对象所接受，是一种非常好的检察监督方式，但由于缺乏法律的明确规定，对方是否接受监督，是否接受提出的建议，完全取决于行政机关的态度。这一方面使得检察机关对行政机关不敢监督，不愿监督，另一方面也使得对行政机关的检察监督处于一种十分尴尬的地位。
3.缺乏具体程序的规定，使得检察监督可操作性较差。虽然法律在诉讼监督方面出台了一些法律，但对具体的程序没有规定。
二、从历史角度和比较法角度进行借鉴
（一）我国对行政权进行监督的制度源远流长
我国对行政的监督权古已有之，并随着社会的不断进步，行政权能的不断扩展，逐渐发展为两个独立的监督制度：监察御史制度及言谏制度。通过梳理这两种监督制度的发展脉络可以看出：1.自古以来，我国的监督权都是独立于行政权、司法权、军事权之外的，与后者权力地位平等的权力；2.对行政权进行监督的目的就是防止行政权的滥用。
（二）英美法系国家对行政权进行检察监督的规定
英国对行政权的检察监督历史非常久远，是从国王的法律顾问制度演变而来。历史上，检察机关对行政执法的监督范围非常广泛，不仅监督行政执法，甚至对于行政违法行为给行政相对人造成的损失，检察机关都可以依法予以救济。对于涉及公共利益的行政诉讼，检察机关必须派员参加，检察官甚至可以允许公民或相关权利主体以检察官的名义提起行政诉讼。如今，英国的检察机关依然享有广泛的监督权，如对违法行政行为及侵权行政行为的监督与纠正，再如对行政机关执行和贯彻法律的敦促与监督等等。
（三）大陆法系国家对行政权进行检察监督的规定
“对国家整体执法活动进行监督”是法国最高检察长的重要职责，法国的检察机关拥有非常广泛的对行政权的监督权力，甚至包括对公立精神病医院的监督等。葡萄牙的检察机关不仅可以对具体的行政行为进行监督，对于抽象行政行为的违宪、违法都可以进行审查。德国则赋予检察机关充分的行政诉讼参与权。总之，大陆法系国家都充分的给予检察机关对行政权的广泛的监督权力，从而有效地制约行政权的不断膨胀及滥用。
三、树立全面监督的检察监督理念
（一）不应局限于事后监督
法律虽然规定检察机关是法律监督机关，理应包括对于行
政机关的执法行为进行监督，但就监督的范围、监督的手段、监督的后果等具体问题没有相关规定。对于审判的检察监督，虽然有三大诉讼法进行了具体程序的规定，但也仅仅规定了对于人民法院确有错误的生效判决或裁定进行的抗诉，由于只专注于司法裁判结果的是否合法，而忽略对诉讼过程进行监督的实体监督理念的影响，检察监督实质上成为事后监督，对一些诉讼过程中存在的问题不能及时解决，只能等到最终判决生效才能启动检察监督程序，致使行政诉讼行为在审前、审中阶段失去制约；致使一些本身违法，但情节轻微，不影响判决的行为不能受到应有的惩罚，如违法调解、违法扣押等，虽然最后的判决不存在法律问题，但程序中的瑕疵，也可能对相对人的合法权益造成实际影响。即使是在这种非常有限的检察监督下，还是存在着诸多问题，如与发生错误判决、裁定的人民法院同级的基层检察院没有抗诉权；抗诉周期长，监督效率低等等。
此外，由于立法的不周延，使得检察监督的范围仅仅被局限在诉讼领域，而对人民法院的非诉讼活动不能依法行使监督权。有学者称：“法律监督实质上是一种诉讼监督，即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的违法行为实施监督，并予以纠正。”“检察机关在监督内容上的局限性，是现行检察机关具体职权的狭隘性和法律实施的广泛性之间矛盾的必然反映。这使作为法律监督机关的检察院本身也无力制止一般违法行为向犯罪行为的转化。”
（二）不应局限于有限监督
从应然角度来看，根据我国宪法的规定，我国的检察监督应当是包括对司法权的监督和对行政权的监督在内的全面监督，不仅包括诉讼监督还要包括非诉监督，这是检察监督的应有之义。按照目前法律规定，检察监督涉及的范围仅限于行政诉讼，而实际情况是越来越多的非诉案件成为行政案件的主流，非诉案件的数量十倍、二十倍高于同期行政诉讼案件的数量，如果实行有限监督的原则，那么势必使得如此大量的案件面临着检察监督的空白。目前，检察机关对行政违法的监督，仅限于对违法犯罪的国家工作人员涉嫌犯罪的行为进行侦查并提起公诉，而对于未达到犯罪标准的一般轻微违法行为，被排斥在检察监督范围之外。检察监督在行政执法方面的缺位，与行政执法日益暴露出的问题形成鲜明对比，如果不从全面监督的角度理解检察监督的内涵，将行政执法纳入检察监督的范畴，重构行政违法检察监督模式，必将使检察监督处于虚化状态，从而违背了检察监督设立的初衷。“而改革的思路，就是在《宪法》确定的检察机关是法律监督机关的框架下，恢复其应然层面的法律监督权，将检察机关的法律监督职能扩展到行政领域和地方立法领域，将法律监督从侧重监督司法权，转向监督司法权、行政权和地方立法权并立。”
（三）将行政执法纳入检察监督范畴
“没有对行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）和地方立法行为的法律监督权，检察权就不是完整意义上的法律监督权。”目前我国行政执法的现状迫切要求我国对现有检察监督范围予以明确。法律的空缺及长期的司法实践，形成了我国的检察监督范围过于狭小，仅限于有限的审判监督及职务犯罪的监督，这是与我国的法治进程不相适应的。在建设社会主义法制国家的前提下，我国的政体决定了审判权、行政权、军事权应当平等的至于法律监督之下。检察监督权是一项专门的权力，其设置的目的就在于维护国家法律的统一和正确实施，所以一切立法、司法、执法、守法等与法律统一有关联的活动，都应当纳入检察监督的范畴。党的十八大报告中明确指出：要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此对于与老百姓利益息息相关的行政违法行为，必须至于检察机关的监督之下，从而保障法律统一正确实施，维护社会公平正义，妥善化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，让行政权在阳光下运行。