浅析社团自治与宪法变迁

关键词: 社团/宪法变迁/基本权利/权力制约

内容提要: 20世纪后期，世界范围内社团组织的勃兴导致宪法变迁。在宪法基本权利制度方面，社团自治权成为一项新兴基本权利，社团既是集体权利的享有主体又是社团成员基本权利的保障主体。在宪法民主制度方面，社团的兴起使民主突破了代议制民主的框架，产生了行政民主、社会民主、协商民主的新型民主形式。在权力制约制度方面，单一的国家公权力层面的分权制衡转变为国家公权力之间、国家公权力与社团公权力之间以及社团公权力内部的多重分权制衡机制。


宪法变迁是一个表征宪法规范和社会现实之间冲突及协调的理论概念，意指宪法未经修改而其条文涵义发生潜移默化改变的宪法现象。20世纪后半期，被认为是该世纪人类最大社会创新的“社团革命”席卷全球，各类社团组织如雨后春笋般涌现。［1］(p257)我国改革开放以来，由于政府逐渐退出了对社会的全面控制，民间结社活动也日渐活跃，社团组织的数量不断增加，其在公共治理中发挥的作用也日益显著。［2］(p71)尽管我国目前社团的总量、规模、参与公共治理的范围和程度与西方国家依然存在较大差距，但从我国社团组织日渐勃兴的发展趋势来看，的确受到了世界范围内“社团革命”的带动和影响。从形式上看，世界各国社团的兴起并没有导致宪法的结构性变革，各国仅是通过一系列普通立法来规范社团组织。但是，这场“社团革命”是否推动了宪法的变迁？其变迁的内容又有哪些？本文试图就此展开研究，以期引起学界的深入讨论，进而推动我国社团立法逐步健全完善。
一、社团自治与宪法基本权利制度的变迁
现代宪法基本权利主要包括自由权和社会权两大类型，自由权要求国家以消极不作为的方式来实现，而社会权的实现则要求国家履行积极给付的义务，但无论自由权还是社会权，它们都是为规范和控制公民个人与国家的关系所塑造的权利类型。所以，基本权利的权利主体和保障主体一般是确定不变的，即基本权利的享有主体是公民，保障主体是国家。但是，伴随社团组织的勃兴，传统的宪法基本权利体系正在发生结构性的变化。
(一)显在与潜在：基本权利存在形态的二元化
由于社团组织对社会均衡发展具有重要促进功能，所以世界多数国家都制定了保障社团自治的法律，如俄罗斯1996年颁布的《社会联合组织法》规定，除联邦法律另有规定外，禁止国家权力机关及其公职人员干预社会组织的活动。同时，该法还规定了社会联合组织所享有的自由传播信息、组织集会、游行、示威、组建新闻媒体和实施出版活动等诸多权利，规定国家保证恪守社会联合组织的权利和合法利益，支持社会联合组织的活动。［3］(p199)我国1998年颁布的《社会团体登记管理条例》也规定，国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。从世界各国社团立法来看，社团进行自我管理、自我服务、自我发展的自治权被普遍承认。
社团自治权是世界各国为回应社团兴起的现实而通过普通立法确认的权利，但其是否属于一项独立的宪法基本权利呢？通过以下方面的分析，答案应当是肯定的。
首先，社团自治权具备作为“未列举基本权利”的实体要件。现代宪法的基本权利体系日益呈现一种开放性构造。例如，宪法上的“权利推定”以及“概括加列举”的权利规定模式，即为新型基本权利的发展预留了空间。因此，以宪法是否明文规定为标准，基本权利可以分为宪法列举权利和宪法未列举权利。根据我国台湾学者的分析，作为宪法未列举基本权利须具备三个要件：一是从权利本质上说，须与人民主权、人格尊严的保障密切关联；二是从权利的保障需求而言，应具有普遍性；三是从宪政角度言，若不予保障，将有违自由民主宪政秩序与价值观。［4］(p65)而社团自治权完全符合上述要件。第一，社团自治是宪法人民主权原则的具体表现。所谓“人民主权”，简单来说就是人民自己的事情自己做主。当然，这主要是针对人民作为一个整体而言的，而社团是人民中的部分联合，所以社团对其共同体内部事务进行自治完全符合人民主权的精神和理念。第二，社团自治与公民的人格尊严密切相关。“人以群分，物以类聚”，人天生具有“群分”的属性，而“群体生活”必然排斥来自外部的干预和强制，自然会要求 “群体自治”。所以，社团作为人类“群体性”的组织形态之一，是人类“群分”的本性得以满足的重要保障。第三，社团自治具有普遍性的权利诉求。民政部统计资料显示，截至2008年我国社会团体数量为229681个，而在体制之外，还有大量未登记注册的、半公开的、临时性的社团组织。可以预见，随着各项改革事业的深入推进，我国的社团数量还会大幅度增加。但就目前而言，政府干预社团内部管理事务的情况比较普遍，社团的“官方”色彩也比较明显。［5］(p46)在这一背景下，确认和保障社团自治权，使社团逐步发展成为真正的民间组织就成为一个普遍性的权利需求。第四，将社团自治权提升为宪法基本权利，是社会主义宪政的内在要求。“社会性”是社会主义宪政的基本特质。马克思认为，国家是特定历史阶段的产物，是阶级统治的工具，是“独立于社会之上又与社会对立”的“超自然怪胎”。［6］(p18)人类未来的理想是建立一个无国家的、由社会进行自我组织、自我管理的社会，以实现 “每个人的自由发展”。在此意义上，社会主义是一个与国家主义相对应的概念，国家还权于社会、社会高度自治是社会主义的应有之义。因此，确立和保障社团自治的基本权利恰恰是社会主义宪政的重要标志。
其次，社团自治权不能被现有基本权利所涵盖和吸收，其具有成为一项独立的基本权利的必要性。与社团自治权关系最密切的基本权利是结社权，可以说，社团自治权是结社权发展的必然结果和理性延伸。但我们不能就此认定社团自治权是结社权的一项权能而非独立的权利。二者虽然紧密关联，但区别也是显而易见的。第一，就权利内容而言，社团自治权强调社团对其内部事务进行自我管理、自我服务、自我发展的自治权能，结社权则是公民组织或参与成立社团时免于国家强制和干预的权利；第二，就权利主体而言，虽然结社权是由公民集体行使的权利，但结社权的权利主体仍然是具有独立人格的公民个人，而自治权的权利主体则是以集体形式存在的组织；第三，就权利性质而言，结社权是消极性权利，即属于免于国家强制和干预的自由权，社团自治权除了具有消极权利的属性外，还具有公民对公共事务进行自主管理的积极自由因素；第四，社团自治权同时具有私权利和公权力的双重属性。在社团与国家的层面上，社团自治权是一项私权利，在社团与其内部成员关系看，社团自治权则是一项社会公权力，而结社权却不具任何公权力的属性。由此可见，社团自治权具有结社权无法涵盖和吸收的权利内容，在权利性质和权利主体方面二者具有实质性差异。所以，社团自治权并不是结社权的一项权能，而应当被视为一项独立的基本权利。
再次，社团自治权具有作为基本权利的可行性。是否具有可诉性，是判断某项权利能否成为基本权利的主要标准之一。如果说社会权利由于其可诉性问题而作为基本权利仍然存在争议的话，那么，自治权则由于其权利内容的确定性，权利的司法保障并没有任何法律操作层面的障碍，因而完全具备作为基本权利的可行性。这里需要附带说明的是，既然社团自治权具有提升为宪法基本权利的充足理由，而各国宪法又为何仅规定结社权而没有规定社团自治权呢？要回答这一问题，必须回溯西方宪政发展的历史进程。结社权是在19世纪才被确立为宪法基本权利的，［7］在当时，社团不仅数量少、规模小，其功能也是单一的，主要是作为个人利益的保护屏障，并不具有广泛参与公共治理的功能。所以，19世纪的立法者很难预见到以后社团的发展趋势，因而不可能也没有必要在宪法中确立社团自治权。相对而言，新

三、社团自治与宪法权力制约制度的变迁
权力制约或者说分权制衡是现代宪法的一项基本原则和基本制度。早在1789年法国的 《人权宣言》中就指出：凡是分权未确立的地方，就没有宪法可言。正是基于这样的逻辑，现代西方国家宪法基本上都确立了立法、执法、司法三权相互分立制衡的制度模式。当然，三权分立制度是西方特定历史条件下的产物，不能完全适用于所有国家，但国家公权力内部的分工与制约则是世界各国的普遍共识。
随着国家职能的发展变迁，立法、执法、司法三种权力之间的关系也发生着细微的变化。在“夜警国家”时期，立法权明显占有优势地位，以至于人们将这一时期的国家称为“立法国家”。随着行政权开始大幅度扩张，“立法国家”又逐渐被“行政国家”所代替。无论是“立法国家”还是“行政国家”，宪法所确立的分权制衡机制都是在国家层面运行，然而，20世纪中期以后世界各国社团的兴起，则彻底打破了原有的分权制衡模式，权力分工制衡不再单纯表现为国家公权力的结构形式，社团组织也逐渐成为分权制衡的一个(一)社团公权力与国家公权力之间的分权制衡
社团公权力与国家公权力之间的分权制衡广泛存在于立法、行政、司法等领域。
其一，社团公权力与国家公权力在立法领域的分权制衡。在立法领域，立法机关往往授权自治团体设定和执行具体的规制标准。一些行业性社团还自行制定一系列行规行约与政府制定的法律相竞争，甚至已经有效地代替了国家的立法。［16］(p654)由政府主导的立法也一改传统模式，最大限度地发挥社团在立法中的作用。美国国会于1990年颁布的 《协商制定行政规章法》堪称社团参与立法领域分权制衡的典范。该法规定，协商程序既可以由行政机关启动，也可以应相对人申请启动。行政机关如决定启动协商程序，即组建协商委员会，协商委员会的组成一般包括相应规章的制定机关、相应规章所调整、规制的企业、工会、行业协会、公益组织、州和地方政府的代表等，委员会召集人可以是行政机关，也可以是与相应规章无特别利害关系的第三人。协商制定规章的要点和协商委员会的组成须在美国 《联邦登记》上公布，以便社会公众的参与。参加协商制定规章程序的各方如果不能就规章的内容和争议点最终达成一致，规章制定仍恢复传统程序； 如果各方最终能就规章的内容和争议点达成一致，即可形成规章正式草案，经过通告评论程序后正式发布生效。社团和政府在立法领域的分权制衡在协商立法中得到了最为充分的体现。在我国，类似美国协商制定规章的立法还没有出现，但是，立法机关授权社团制定自治规范以及社团自行制定行规行约的现象却是比较普遍的。
其二，社团公权力与国家公权力在行政领域的分权制衡。在法律的实施和执行方面，独立的公益性、职业性社团组织也发挥着重要作用。通过公益合同，社团提供如健康照顾、家庭护理、垃圾清理、道路维护等方面的公共物品，甚至还履行传统上专属于政府的职能，如监狱管理。在美国，事实上我们能想起的传统上被认为是政府的公共职能，包括税收、防火、福利提供、教育、警务等，没有一个领域社团不介入其中的。［15］(p543)社团参与法律的实施和执行既体现了社团在行政领域与政府的分权，同时又构成对政府行政权力的制衡。近年来，我国一些经济发达地区的地方政府在行业管理、福利提供、信息统计、环保等领域推行了政府职能的民间化，社团参与行政权行使已经日渐活跃。但总体而言，我国的社团与政府在行政领域的分权制衡尚处于起步阶段。但是，政府权力向社会的回归是未来的发展趋势，随着我国政府职能改革以及社团不断壮大，社团与政府在行政领域的分权制衡将越来越普遍。
其三，社团公权力与国家公权力在司法领域的分权制衡。世界各国在 20 世纪逐步发展起来的各种替代性纠纷解决方式(adr)中，社团是主持纠纷解决的主要主体之一。［19］(p222－257)“在美国，60年代末急速发展的 adr 多为非营利性组织机构，例如美国仲裁协会，在全国设有35个办事处，每年处理约6万件纠纷。更多的则是在80 年代以后成立的、中小型的和按行业或地域划分的adr，其形式多样、不胜枚举。”［19］(p233)社团解决民间纠纷使其与国家之间形成了在司法权领域中的分工制衡关系。法院对社团解决纠纷的制衡自不待言，社团解决纠纷不可能完全取代法院的审判，相反，法院有权根据当事人请求对社团调解或者仲裁达成的协议进行审查监督。社团对法院的制衡则主要是通过为当事人提供多重选择的机会以及纠纷解决的竞争性来实现。

(二)社团公权力内部的权力制约
一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。［20］(p154)在国家层面，为了防止公民的基本权利受到侵犯，设计了权力分立制衡的政权组织形式。在社团中，为了防止社团这一社会公权力组织侵犯社团成员或利益相关人的权利，也需要在社团内部建立分权制衡机制。我们看到，多数国家在立法中都强制性规定了社团必须具备成员大会(或者成员代表大会)、理事会、监事会(或监事)等组织机构，并且规定了三者之间相互制衡的关系结构。社团内部的这三种机构的设置及其运行模式与国家机构的设置及运行模式是非常相似的。在这一意义上说，一个社团就是一个微型的国家，而一个国家就是一个扩大的社团。我国目前还没有制定统一的社团法来规范社团公权力机关的设置及运行机制，但一些省市的行业社团基本是与国际接轨的，一般都强制规定了会员大会(或者会员代表大会)、理事会、监事会(或监事)三种机构分权制衡的模式。
由此可见，在社团大量兴起并广泛享有和行使公共权力的前提下，如果对宪法的权力制约原则的理解仍然停留在国家权力内部的分权制衡，显然是不合时宜的。相反，应当对分权制衡做扩大化解释以回应社会现实的发展要求，社团公权力与国家公权力之间以及社团公权力内部的分权制衡也须纳入宪法权力制约原则的框架之中。

四、结论：宪法学应当认真对待社团问题
综上所述，社团兴起所导致的宪法变迁是巨大的。世界各国的宪法虽未发生结构性变化，但宪法基本权利体系、民主制度、分权制衡制度的内涵却发生了实质性变化。如果说传统意义的宪法是国家主义的，其关注的主要是国家权力的归属、配置和调控问题，社团兴起后的宪法则具有浓厚的“社会”主义倾向，宪法中的基本权利、民主、分权制衡等制度架构已经从国家延伸到社会，社团成为了一个重要的宪法主体。
但社团兴起所展示出的宪法意义，似乎尚未得到我国宪法学界应有的重视。相较于行政法、经济法等其他公法领域的研究，宪法学对社团问题的研究明显滞后。我国目前的宪法学仍然是在公民权利和国家权力这一对基本范畴基础上展开讨论，作为基本权利主体和社会公权力主体的社团并未成为宪法学的主要研究课题。近年来由长春亚泰诉