浅析民主立法与公众参与

改革开放以来，我们基本上是遵循以下理论逻辑进行社会主义民主法治建设的：没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。因此，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家，必须矢志不渝地发展社会主义民主，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。加强立法是健全社会主义法治的基本前提。而加强和推进民主立法，则既是保障人民当家作主、发展社会主义民主的重要方面，也是使民主制度化法律化、健全社会主义法治的重要环节。可以说，民主立法是人民民主与依法治国的重要结合点，民主立法坚持和实行得好坏，直接关系到中国特色社会主义民主法治建设的成败。

1978年以来，在我国的立法工作中，民主立法、立法民主化、立法坚持人民民主、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个词却是在进入21世纪后才正式使用的。在全国人大常委会的工作报告中，有关“民主立法”的提法大致是这样演进的：在九届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大第二次会议的常委会工作报告提出：“坚持立法为民，以人为本”；十届全国人大第四次会议的常委会工作报告的表述是：“立法质量不断提高，立法民主化迈出新步伐”；十届全国人大第五次会议的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”的提法；十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告指出：“坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径。十届全国人大常委会以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式……先后将物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案和水污染防治法修订草案全文向社会公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。”十一届全国人大常委会的5年立法规划进一步强调，“要继续推进科学立法、民主立法……常委会审议的法律草案，除了不宜公开的以外，原则上都要向社会公布，这是不断扩大公民有序参与立法的又一项重要举措。要认真倾听群众呼声，如实反映群众意见，充分吸收合理成分，对各方面意见比较集中的问题，还可以通过座谈会、论证会等形式进一步听取意见、集思广益。”党的十七大在作出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”战略部署的同时，明确提出立法工作“要坚持科学立法、民主立法”。由此，民主立法受到高度重视，进一步成为我国立法工作的重要特征和主要旋律。
应当说，从主体角度来看，民主立法主要包括两个大的方面，即立法机关公开透明的民主立法与公众知晓的民主参与立法。民主立法是上位概念，包含了公众民主参与立法。本文之所以把“民主立法”与“公众参与”并列起来讨论，是因为在我国国情下，人们往往把“民主立法”误解为主要是立法机关的事情，诸如人大代表积极发言、法律草案公开征求意见、电视直播立法实况、允许公众旁听立法、召开立法听证会、召开专家学者的立法座谈会（论证会），以及所谓“开门立法”的若干其他程序和方法，就是“民主立法”的主要内容，而公众对于立法的民主参与，往往被排除在民主立法之外、弱化在民主立法之中，表现出被动性、有限性、形式性和间接性等特征。公众民主参与立法的现状，与我国改革开放30年来立法工作突飞猛进的高速发展相比，与立法机关当下所倡导的民主立法科学立法理念相比，公众对于立法的民主参与，无论在参与的程度、参与的层次、参与的水平还是在参与的质量、参与的效果等方面，都还处于蹒跚学步的“初级阶段”。因此，为了强调和突显公众民主参与立法的重要性、紧迫性和必要性，本文把“公众参与”同“民主立法”相提并论起来讨论。
民主立法是相对于君主立法、专制立法、少数人立法、精英立法、专家立法、官僚立法、法官立法等立法现象（立法体制）而言的概念，它强调人民在国家立法中的主导地位、主要作用和参与程度，涉及立法的民主价值、民主功能、民主主体和民主制度等范畴或方面。

一、民主立法的价值

在哲学范畴，“所谓价值，就是客体与主体需要之间的一种特定(肯定与否定)的关系。”在人与外界事物的关系中，作为客体的外界事物对与作为主体的人的有用性和有益性，构成了价值的基本关系。立法价值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主体的需要与立法对象（法律所要调整的对象）间的相互关系，表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。所谓立法主体，在民主政体下是指立法权效力范围内的全体人民，特别是他们的立法代表。立法者作为全体人民的代表所要谋求实现的，不仅是立法内在的崇高道德准则——正义、公平等，同时也是立法外在的利益形式。这种正义与利益的结合，构成了现代立法价值不可分割的两个方面。在有的西方学者看来，“‘公平’一词常被用来解释‘正义’，但是与‘正义’一词的一般意义最为切近的词是‘应得的赏罚’。一个人如果给了某人应得的或应有的东西，那么前者对后者的行为便是正义的行为”。[1]对正义的理解和认识，往往表现为一种“应当”的道德评价。而是否“应当”，刚来自于一个社会的文化传统中形成的道德体系。亚里士多德和他的追随者强调“分配正义”，意思是指社会利益和社会负担应得到合理分配，体现在立法的指导上;就是要使权利与义务、权力与责任等的规定处于一种合理状态。美国著名政治思想家罗尔斯在他的《正义论》中主张，对所有的社会基本价值——自由和机会，收入、财富和自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。基于这种正义理念，他提出了两个正义原则：一是平等自由原则；二是差别原则和机会的公正平等原则。第一个原则不难理解，而差别原则是指分配的正义要“合乎最少受惠者的最大利益”。正义通过包括立法在内的各种制度的合理分配而得到实现。分配的价值取向是实现正义，而正义的外在形式就是公平的利益－－有形的或无形的各种利益。
在民主法治社会中，立法的基本功能与核心价值在于实现“分配正义”。无论是亚里士多德的正义理论，还是罗尔斯、诺奇克的正义理论，都对“分配正义”问题进行了深刻的探讨，他们有关分配正义的思想观点，对我们认识民主立法中的“分配正义”问题，具有重要意义。分配正义要求社会收入分配形式应当符合正义原则；国家或者其他主体通过社会制度的安排，来分配民众的基本权利义务，分配社会利益的归属。把“分配正义”的原理引入法治领域，用于分析立法、执法、司法等法治环节和现象，可明显看出，立法大致相当于“分配正义”，执法大致相当于“执行正义”或“实现正义”，司法大致相当于“矫正正义”。在民主立法意义上的“正义”，既包括如公正、平等、自由、民主、人权、和谐、博爱、理性等抽象的价值范畴，也包括利益、权利、权力、义务、责任、需要、关系等具体的现实范畴。通过立法的“政府分配不可避免地涉及在冲突的价值观念中作出选择，”[2]而民主立法的过程，就是追求正义的过程，就是通过合理配置权力、设计制度、设定权利义务、分配利益、调整社会关系、规范社会行为等方式，分配各种类型、各个层面的“正义”。
民主法治社会之所以需要立法并且乐此不疲，之所以需要“分配正义”并且把立法作为实现“分配正义”的一种主要方式，一个重要原因，就是民主立法的特定使命、价值和功能使然。民主法治社会需要通过立法这种制定行为规范、建章立制的方式，通过对各种复杂甚至冲突的利益的分配，对法定权利与义务（权力与责任）的配置，对各种社会关系的确立、变更和调整，对各种需要的满足、抑制和平衡等等，以实现人类的最高价值——正义。契姆·佩雷尔曼指出，分配的正义有六种观念：一是无差别地平等地分配价值，这是一种抽象的绝对公平；二是按照德行分配价值，这是一种道德标准；三是按照劳动分配价值，即所谓“按劳分配”，这只能保证同等效能的人之间的相互平等；四是按照需要分配价值，这就要求缩小贫者与富者之间的不平等差距；[3]五是按照身份分配价值，这表明只有在身份相同的人之间的分配才是平等的；六是按照法律权利分配价值，也仅体现为公民在适用法律上的一律平等。[4]除了第一种理想化的绝对平均的分配标准外，无论采用其余哪两种或哪几种标准进行分配，结果都不可能是平均主义的。
立法分配正义，强调用正义原则来处理各种利益矛盾关系。立法不是为了利益而分配利益，而是为了实现正义而分配利益，是以正义为尺度来分配、评价利益的分配。因此，立法者在设计、考虑不同利益的倾斜或平衡时，必须符合正义的价值要求。正如保罗·a·弗罗因德所言：“法官所奉行的标准是：一致性、平等性和可预见性；而立法者所奉行的标准则是：公平分享、社会功利和平等分配。”[5]立法作为分配正义的过程，是立法者协调利益、平衡关系、调解矛盾、减少冲突的过程，是各种价值突显与妥协的过程。
在人民主权的理念和原则下，民主立法假定，人民是立法的真正主体，人民从事或者参加立法是立法正义价值的崇高体现和有效保障，人民参与并主宰立法的程度愈高、作用愈大，就愈接近真正的立法正义价值。因为人民最了解自己的意志愿望，最需要表达自己的利益诉求，因此人民制定的法律是最有利于实现自己利益和价值的制度安排和行为规范。从理论和逻辑上讲，人民参与立法的人数愈多，参与立法的程度愈高，主宰立法的力度愈大，就愈符合人民当家作主的本意，人民民主就实现得愈好。然而，在人口众多、地域辽阔的国家，受到交通通讯和经济文化等传播和参与条件的限制，在过去科学技术欠发达、不普及的条件下，人民不可能都亲身参加立法，对于绝大多数人民来说，只能通过代议制民主来实现其民主立法的价值诉求。
代议制民主立法是现代民主立法的常见方式，它负有代表全体人民以立法方式来实现“分配正义”的使命。对于代议制民主立法而言，并不会也不可能因为采行代议制的民主立法方式就减损其实现正义的道义和法律责任。在事实上，代议制民主立法与直接民主立法相比，必然有一个从不够民主向充分民主、从低度民主向高度民主、从间接民主向直接民主逐步发展衍化的过程，有一个从人民的较少数参与立法向大多数、绝对多数参与立法渐进增量的过程，有一个从形式上参与立法向形式与实质统一参与立法的“进化”过程。这个过程，就是不断追求更充分、更全面、更高度、更优越民主立法的过程。从人民民主的实现形式来讲，当代

我们在民主立法方面已经推行了立法听证等制度。这些制度对于保障人民民主、实现民主立法的作用究竟怎样，是否存在立法听证“演戏”、“走过场”等问题，关心民主立法的人士自然会有自己的认识和判断。最近有一篇关于“听证会”的讽刺短文，很有代表性，鲜明地反映了民众对于民主听证会的看法：“在不少听证会上，所谓听取代表意见，纯粹掩耳盗铃的小把戏，哪家没有遵循逢听必涨‘定律’？而代表的表现也不尽如人意，有时离真正的民意相差十万八千里。况且，听证代表的产生也不怎么让人信服，除了精英人士，怕很难看到为糊口整日奔波的小市民、度日如年的下岗工人、在城市边缘挣扎的农民工、土里刨食的农民。而这些容易被忽视的群体，恰恰就是国计民生的切身利益承载者，他们的话语权被剥离在听证之外，听证的社会效果可想而知。”[14]在这里我想强调的指出是，对于一个国家的立法体制来说，是否设计并推行一整套民主立法的制度程序，是检验它是否实行民主立法的第一块试金石；而是否依照法定制度程序真心实意地有效推进民主立法，是检验它的民主立法真假好坏的第二块试金石。我们期待并相信在建设中国特色社会主义民主政治、全面落实依法治国基本方略的大好形势下，现在和未来的民主立法和公众参与立法一定是“真金不怕火炼”的。

四、公众参与立法的权利能力和行为能力

民主的本质是人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。而“民主的最重要的原则是，当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时，人民有权自己统治自己。”[15]现代意义上的立法是民主立法，它与民主的理念及制度息息相关。马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。[16]列宁则进一步指出，立法“意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论”，[17]否则就有可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。在我国，公众参与立法就是人民民主和民主立法的重要形式和渠道。
在行政立法中，“参与（participation）是利益集团主动参与制定规制目标、规制政策、规制措施或法规文本草拟的程序。”[18]“公众参与”是西方参与民主理论的一个核心概念，是指公众影响公共政策和公共生活的各种活动，或者说是“利益相关人，即未定决策可能影响到的人，有最大的可能机会发表意见和参与政府决策”[19]。西方强势民主理论认为，“参与模式中的强势民主是……通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与过程以及对政治共同体的创造，将相互依赖的私人个体转化为自由公民，并且将部分的和私人的利益转化为公益，从而解决冲突。”[20]公众参与立法“通常意味着促进法规实施，加强对法律的遵守、认同和政治支持。”[21]在当代