浅析宪法监督制度及其发展

　　任何一部宪法的实施，都离不开健全的宪法监督制度。宪法监督体制或监督宪法实施体制是一个国家为了保证宪法顺利实施，维护宪法权威而采取的重要制度形式。它包括着对实施宪法监督的主体、对象、程序、方式等内容的规定，本文以宪法监督主体为视角谈谈如何完善宪法监督制度。

　　一、宪法监督的主体

　　(一)自然主体，或称“终极主体”

　　通常讲，宪政的一项基本原则是“主权在民”。它是针对“君权神授”而提出来的。

　　我国现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家权力属于人民，这是我国宪法的一项基本原则。

　　从权力的构成来看，我国宪法监督权是国家权力的组成部分，既然国家一切权力属于人民，那么宪法监督权也是属于人民的;

　　从权力的来源和归属来看，我国宪法是基于人民的权力而产生的，是人民意志和利益的集中体现，人民制定了宪法，人民就有权监督宪法实施，宪法制定权及其监督权最终应归属人民。

　　正是从这个意义上讲，宪法监督的自然主体或终极主体是人民。

　　(二)授权主体

　　在我国，享有宪法监督权的主体依法授权于特定机关行使宪法监督权，被授权的机关可称为“授权主体”。

　　宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“监督宪法的实施”，有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的行政法规和决议”;

　　宪法第八十九条规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”;

　　地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”，有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。

　　二、宪法监督的方式

关于宪法监督制度的确立主要有以下几种模式：其一是由立法机关行使宪法监督权的模式。此种宪法监督制度以英国为代表。英国实行“议会至上”的宪政体制，内阁和法院由议会产生并对其负责，议会可以制定、修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件;任何一部法律如果违宪，议会有权修正或废止。这种监督模式的最大的优点在于它的权威性和有效性，从而保证了立法机关制定的法律得以更有效地贯彻和执行。不过这种模式的缺点是显而易见的，其实质是立法机关自己审查自己，失去了违宪审查的真正意义，达不到违宪审查的效果。其二是由司法机关即法院行使宪法监督权的模式。

首创这种体制的是美国，其直接渊源是著名的“马伯里诉麦迪逊案”这一判例，由最高法院通过对法律的违宪性审查来监督宪法的实施。法院行使宪法监督权模式的优点在于法院通过违宪审查权的行使，有效地制约了立法机关和行政机关，保证了权力的分立与制衡;法律和其他规范性文件的合宪性争议往往在处理具体案件中表现出来，使宪法得到了经常性的贯彻与监督，强化了宪法至上的观念。但司法活动本身也难保证是绝对客观中立的过程，法官选择与操作的过程中，其主观任意性决定法官要准确表达立宪者的意图是不可能的，因而该种模式也并不十分完善。

其三是由专门的宪法监督机关行使宪法监督权的模式。法国是实行这种体制的典型。法国现行宪法规定成立专门的宪法委员会，其主要职责是“监督共和国选举”，“各组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”。这一制度兼具了议会审查和普通法院审查的优点，但其缺点在于宪法委员会是政治机关，政治倾向性强，很难保证客观公正的监督。

　　三、我国宪法监督取得的成就和现行的方法

　　(1)明确宣布了宪法的根本法地位和最高的法律效力。

　　(2)规定了宪法监督的总原则。

　　(3)明确了宪法监督机关，扩大了宪法监督机关的范围。

　　(4)建立了逐级监督和保证宪法实施的监督体系。

　　(5)规定了事先审查和事后审查相结合的监督方法。

　　四、我国宪法监督制度的发展

　　(一)宪法监督的历史发展

　　1954年宪法作了如此规定：全国人民大行使宪法实施的监督的职权，全国人大常委会有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当决议。这种规定过于简单，同时也没有因此而确立监督的具体程序。后来，极“左”思想盛行，宪法原由遭到了践踏，违宪行为也未得到制止和纠正，甚至连宪法本身也被抛弃在一边了。

　　1975年宪法对宪法实施的监督干脆只字未提。“文革”期间，由“四人帮”炮制的“公安六条”甚至凌驾于宪法之上，把中央机关的权力集中于“文革小组”，把地方机关的权力一律归之于“革命委员会”。一切无所谓违宪合宪，公民的宪法权力遭到肆意践踏，人权根本得不到任何保障。

　　1978年宪法恢复了由全国人大监督宪法实施的职权;全国人大常委会有权撤消省、自治区，直辖市国家权力机关的不适当的决议，由于该宪法本身不尽完善，况且也没有具体制度来落实有关条文，要求全国人大经常性地履行监督权，这不切实际，也没法办到。所以，这种规定形同虚设。不久，该宪法为1982年宪法所取代。

　　(二)现行宪法规定的宪法监督制度

　　现行宪法规定：全国人大行使监督宪法实施的职权;全国人大常委会行使解释宪法，监督宪法实施的职权。同时，宪法还规定了国家权利机关和国家行政机关内部以及它们相互之间的关系方面应形成的监督机制，以保证权力机关制定的行政法规，行政规章等内容受到严格的合宪法性审查控制，以保证不与宪法相抵触。

　　根据宪法，宪法监督制度内容和运行机制表现如下：第一，宪法序言宣布宪法是国家的根本法，确认它具有最高的法律效力。全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。此外，宪法第5条规定：“一切法律，行政法规和地方性法规都有不得同宪法相抵触”;“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”;“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。以上规定共同确立了宪法作为国家根本法的最高地位，确立了宪法不可侵犯的原则，为进一步完善监督机制奠定了基础。

　　第二，宪法第62条第2款规定，全国人大行使“监督宪法的实施”的职权;第67条第1款又规定全国人大常委会也有权“监督宪法的实施”。由此，宪法确立了最高的国家权力机关在监督宪法实施方面的主导地位。

　　第三，宪法进一步明确，全国人大有权改变或者撤消全国人大常委会不适当的规定;全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法，法律相抵触的行政法规，决定和命令;有权撤消省，自治区，直辖市国家权力机关(即人民代表大会)指定的同宪法，法律和行政法相抵触的地方性法规和决议;而根据《中国人民共和国全国人民代表大会组织法》第37条的规定，全国人大设立的各专门委员会分别审查相关领域的法律文件的合宪性，相对于前几部宪法来说，这无疑是迈向法律监督专门化的重要一步，也具体落实了由国家最高权利机关对宪法行使监督权的行使。

　　第四，宪法第99条规定，地方各级权力机关在本行政区内保证宪法的遵守和执行。具体而言，县级以上的地方各级人大有权改变或者撤消本级人大常委会不适当的决定。第104条又规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令，撤消下一级人大的不适当的决议。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第39条对此作了更详细规定。

　　五、如何完善我国宪法监督

　　1.制定立法法

　　“我国现行的立法体制是中央集中统一领导的、多级并存、多类结合的立法体制。”国务院及其各部委、有关地方制定的有些法律性文件还存在与宪法或法律相抵触的现象，主要表现为部门利益本位主义和地方保护主义倾向。这一倾向已极大地破坏了法制的统一，损害了宪法和法律的尊严，因而引起人们的不满。所以，应尽快出台《立法法》，对立法主体、立法权限、立法程序、立法技术、备案审批、违宪责任等加以规范，以保证各层次法律性文件的合宪性、民主性、统一性。同时也为审查抽象违宪行为提供依据。

　　2.制定人大监督法

　　在我国，监督的主体是多元的，但人大的监督具有最高法律效力。我国宪法、组织法虽然规定了各级人大享有监督权，并对监督的对象、方式等也作了规定，但缺乏系统性、完整性和可操作性。因此，应尽快制定出包括全国人大和地方各级人大对“一府两院”进行监督的基本法，其中应包含监督的对象、范围、方式、程序、效力、违宪责任形式、裁决及其执行等，以保证人大监督权的充分行使，切实体现其国家权力机关的性质。

　　3.制定宪法诉讼法

　　宪法也是实体法，具有实体法的属性。因此，宪法的实施同样需要程序法来保障，使其具有“可诉性”，以有利于对一切违宪行为进行追究和制裁。宪法诉讼，是指公民的宪法权利和自由受到侵害后，通过其他救济模式如刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，仍无法得到有效保护时，而向有权机关提起诉讼的一项法律制度。所以有必要建立宪法诉讼制度。宪法诉讼法的内容，主要包括受理机关、审判程序、责任形式、判决和执行等。根据我国现行司法体制，可以在最高人民法院和省级人民法院设立宪法权利法庭，作为宪法权利纠纷的管辖机关。这既体现了宪法权利的重要性，也有利于维护审判权的统一。

　　作者：岳晓刚 来源：职工法律天地·下半月 2015年8期