试论农村基层组织人员职务犯罪探析

　　论文摘要 犯罪主体特殊、犯罪手段隐蔽、发案率居高、案件定性有争议等是当前农村基层组织人员职务犯罪的显著特点。究其原因，除了内部权力控制不足，还应归责于外部行政管理混乱和法律体制不完善等。因此，应该完善现行《村民委会组织法》，加强对村干部的监督，并对犯罪主体资格作出明确规定；检察机关应提高侦查效率，在贯彻罪责刑相适应原则的基础上降低定罪标准，扩张职务犯罪的法网，同时加大对附加刑的适用。

　　论文关键词 农村基层组织人员 村干部 职务犯罪

　　传统的农村自治依托于农村熟人社会和宗族组织而相对独立于政府管理和司法管辖，而近年来随着农村城镇化进程加快，传统农村的封闭式结构已逐渐打开，利益主体多元化，村干部利用协助政府工作之便谋求私利，其行为已相当于国家工作人员职务犯罪。本文将从农村基层组织人员职务犯罪的现状出发，分析原因，从法律完善和司法防治方面提出对策。

　　一、农村基层组织人员职务犯罪之现状

　　（一）犯罪主体的特殊性
　　我国农村基层组织犯罪主体多为村支部书记、村委会主任和财务人员。与其他国家工作人员职务犯罪的主体相比，村干部不属于国家公务员，依靠国家公权力对其进行监督往往比较滞后，而现行村民监督机制的不完善又限制了村民监督权的行使，因此他们的犯罪行为往往在很大程度上却引起群众不满、产生较大社会影响后才会被查处。
　　（二）犯罪手段的隐蔽性
　　涉农职务犯罪的作案手段除了截留侵吞、索贿受贿、捞取回扣外，还出现了一些新型手段，如有的利用权权交易掩盖权钱交易；有的私设小金库，公私不分，公款私用；有的以种种名义，虚报冒领、公款私分；有的巧立名目，侵占国有集体资金等。村干部利用手中的职权，或暗中违法犯罪，或以合法形式掩盖非法目的，不利于司法机关立案查处，造成职务犯罪人员有恃无恐。
　　（三）发案率的居高性
　　2008年前10个月，浙江省各级检察机关立案占到同期立案总数的4成，且呈进一步上升的趋势。2013年1月至8月，安徽省检察机关查办查办农村基层组织人员职务犯罪案件数量已超过2010年全年总数。在宁夏，2007至2010年8月底，全区检察机关立案查处各类涉农职务犯罪171。但仅2010年1月至8月达到91件，呈明显上升趋势。
　　（四）案件定性的争议性
　　全国人大常委会《关于刑法第93条第2款的解释》规定了村民委员会等村基层组织人员协助政府从事7项工作可视为“国家工作人员”，但对于村党支部、村民小组及其下属委员会、村集体经济组织等村级组织成员在协助国家行使公务时是否属于国家工作人员，法律没有作出明确规定。此外，在实践中，村基层组织人员协助政府从事7种工作以外的职务，利用职权进行贪污受贿等违法犯罪行为，能否以职务犯罪论处，存在争议。

　　二、农村基层组织人员职务犯罪之成因

　　（一）内部权力控制不足
　　我国村民自治不是由每个村民直接管理村务，而是委托于村党支部、村委会等组织人员。虽然我国已经颁布了相关法律规制村干部的权力，并赋予村民监督权，但在实践操作中，由于受到诸多复杂因素影响，作为农村基层组织人员异体监督最重要的主体——村民，其监督能力却比较软弱，原因之一在于传统社会组织功能逐渐失效。早期的农村是以血缘关系为纽带的宗族组织，是典型的“熟人社会”，依靠宗族之间的联系与支持，村规民约的制定力和执行力往往比较高。而随着我国经济的不断发展和城镇化进程的加快，大量农村精英的外流导致领导者权威下降；而随着农村“两委”地位的确立，传统的宗族领导人地位又得不到国家的认可，因此他们在村务管理中所发挥的作用明显降低。传统的民主监督机制遭到破坏，新的监督方式操作性不强，由此导致广大村民的监督能力弱化。
　　（二）外部行政管理混乱
　　村干部作为一个特殊的群体，他们不是国家公务员，不同于企事业单位领导，也不同于个体私营企业主，由哪个部门管理并未明晰。而作为与村联系最为密切的乡镇政府，在法律上，他们与村是指导与被指导关系，因此不能直接对村干部进行监督；而有的乡镇政府基于与村干部的利害关系和人情往来，对村干部的职务犯罪行为不仅不加以依法管理，反而包庇说情。再加上在我国行政压力型政府体制下，乡镇要完成上级的各种考核任务，而在农村费改税后，在我国广大的不发达地区，那些主要依靠农业税的乡镇由于税源基础薄弱，财政困难突显，更需要与村里相互合作，缓解资金压力，同时部分利益集团也趁机谋取私利，助长了村干部职务犯罪的侥幸心理。
　　（三）法律司法体制不完善
　　首先是对村干部职务犯罪身份的规定不明。随着经济的发展，农村经济合作社、农村经济发展公司、农村股份制企业等各种新型的农村基层组织不断涌现，这些农村基层组织人员掌握着管理农村的各项职权，同时也协助政府从事一定的行政管理工作，这种身份的特殊性对于认定农村基层组织人员利用职务之便贪污、受贿或挪用公款的定性问题显得无法可依，也给司法机关办案带来的难度。
　　其次是司法查处的低效性。我国农村基层组织人员的职务犯罪问题主要由检察机关监管，但由于检察机关的职务犯罪部门和政法委限于县级事务是监管，在乡镇乃至农村尚少，这就在很大程度上削弱了对农村职务犯罪的法律监督力量，表现为对事前的公务行为疏于监管，对事后的监督检察和立案查处受制于农村基层组织人员职务犯罪的手段隐蔽、证据取得难度大。
　　最后是司法打击的轻刑化。农村基层组织职务犯罪由当地基层检察机关查处，因此难免会由于犯罪分子和检察人员之间的人际关系网和“保护伞”而出现“以罚代刑“现象。从调查资料来看，许多地方的村官涉嫌贪污贿赂被查处后的结果只是将非法所得款物退还，并没有依法判处刑罚，甚至其村干部的职务也没有受到丝毫影响。量刑的畸轻化现象对于预防打击村干部职务犯罪十分不利。

　　三、农村基层组织人员职务犯罪之对策

　　（一）完善《村民委会组织法》，加强村干部职务监督
　　民主选举是民主管理和民主监督的前提。我国《村民委会组织法》对于村干部的任职条件和限定并不完善，凡是未被剥夺政治权利的就能当村干部，有些因偷税漏税、账务不清或刚刑满释放或被检察院免于起诉的人也能当村干部。因此，应该完善《村民委员会组织法》，对于村干部的任职条件作进一步规定，对于因为违法违纪行为被行政处罚或者刑事处罚的村干部，应该取消其选举资格。此外，应该建立村干部职务罢机制，约束村干部的权力。
　　针对广大农村存在不同程度的贿选或者不换届问题，现行《村委会组织法》赋予了村民向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府有关主管部门举报的权利，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。但由于对纠错主体的职责没有给予具体的规定，因而在实践中出现了互相推诿的现象，难以保证村民的权利得到救济。因此在法律制度建设上，中央应该修改《村委会组织法》，对选举中出现的违法违纪行为作出具体规定，尤其是要明确具体的管理部门，避免各个部门之间推卸责任。
　　（二）明确农村基层组织人员职务犯罪的主客体
　　根据现行立法，职务犯罪的主体是国家工作人员，客体是国家的行政管理职能。村民委员会等村基层组织人员协助政府从事法律规定的7项工作属于国家工作人员，具备职务犯罪的主体资格。实践中，村党支部、村民小组及其下属委员会、村集体经济组织等村级组织成员也享有协助政府工作的职权，此时他们应该具备国家工作人员的资格。因此建立尽快修改立法解释或出台司法解释，对“基层组织人员”的概念作概括式与列举式结合的规定。
　　在客体方面，职务犯罪侵害的是国家的行政管理职能，村基层组织人员协助的政府工作外延已超过7大领域，况且立法解释也用了一个兜底性条款——协助人民政府从事的其他行政管理工作来囊括7大领域以外的公务活动。因此在司法实践中，只要是政府对农村实施的行政管理活动，都应该纳“公务”范围。
　　（三）降低定罪标准，贯彻罪刑相应
　　国外立法多采取“严而不厉”的模式，即定罪标准较低，罪与罪之间的起刑点更为分明。目前我国刑法正从“厉而不严”走向“严而不厉”，即刑事法网严密化和刑罚轻缓化。现阶段我国职务犯罪猖狂，因此为了加大对职务犯罪的打击力度，我国刑法应该适当降低职务犯罪的定罪标准。例如在受贿罪中，应当扩大受贿对象的范围，不仅限于财物，还应包括其他费物质性利益，如提供地位、提供就职机会、提供艺术表演以及性交易等等。②这样的改革也应该运用于预防和打击农村基层组织职务犯罪，通过张大职务犯罪的法网，增强法律的威慑力。
　　而针对农村基层组织人员职务犯罪量刑畸轻的问题，应该贯彻罪责刑相适应的刑法原则。针对犯罪分子的自首、立功行为，应该根据其犯罪情节和社会危害性，作相应的减轻、从轻处理，而不是一味判处缓刑甚至免于刑事处罚，损害法律的打击效果。
　　（四）提高侦查效率，加大对附加刑的适用力度
　　农村基层组织人员职务犯罪潜伏期长、短时间破案难的一个重要原因是检察机关没有主动联系群众，建立高效的侦查系统。2013年前8个月，检察机关立案侦查的贪贿案件中，来源于群众举报的有7080件，依靠群众举报者一源头活水对于检察机关打击职务犯罪至关重要。③除了依靠群众举报，检察机关还应该主动联系群众，通过暗访等手段掌握村官职务犯罪的线索，甚至可以在农村建立长期的情报来源通道，并对破案作出贡献的村民物质或精神的奖励。
　　在定罪量刑方面，现阶段，农村基层组织人员职务犯罪主要集中在经济型职务犯罪上，他们往往利用手中的权力牟取经济利益，而一旦被查处，司法机关又偏向于追回其非法所得财物，而忽视了对其附加刑的适用，导致一些村干部被处罚后仍然利用自身的关系网而担任村干部职务。因此，应该加大对村干部附加刑的适用，通过对政治自由和政治权利的剥夺，既能避免他们重新掌握权力，滥用职权，又能起到加强心理震慑作用，提高职务犯罪的预防效果。

　　四、结语

　　由于我国疆域辽阔，经济发展不平衡，广大农村基层组织人员职务犯罪也存在差异，因此在研究防治对策时可以运用实证分析的方法对症下药。但同时我们也应考虑到城镇化进程加快这一趋势和农村与城市文化的不断交融，因此法律法规的制定以及相关政策的实施也应顺应这一趋势。