推进司法体制改革 提升司法公信力

　　公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。由于我国司法体制中存在着司法权力地方化、司法权力运行行政化和司法人员非专业化的倾向，严重地阻碍了司法公正的实现。必须推进司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和主要任务，科学回答了在当今中国建设什么样的社会主义法治国家、怎样建设社会主义法治国家等一系列重大理论和实践问题，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。《决定》强调：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　一、我国现行司法体制中影响司法公信力的主要问题

　　当前，在我国司法领域，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。由于我国司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学等深层次原因，存在着司法权力地方化、司法权力运行行政化和司法人员非专业化的倾向，存在着立案难、审理难、胜诉难和执行难等四大难题，严重地阻碍了司法公正的实现。

　　(一)司法权力地方化倾向

　　我国宪法规定人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使司法职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实践中，省级以下的法院、检察院按照行政区划设置，司法机关的人财物受制于地方政府、地方权力机关和地方党政委，由此导致了司法权的地方化，在一定程度上，地方司法机关丧失了作为国家司法机关应有的中立性。由于法院、检察院的人权、财权牢牢地控制在政府手中，法检两院不能正常行使宪法法律赋予自己的职权，不得不受制于地方政府和党委。在很多情况下，老百姓陷入一种告状无门的两难境地。而在法检两院听命或受制于政府之后，行政权力就失去监督制约，使政府腐败，行政权力的滥用达到了一种失控的状态。

　　(二)司法活动行政化倾向

　　在司法权力运行的过程中存在着非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度，层层汇报，件件请示，甚至下一级法院主动就案件的判决向上一级法院请示汇报。虽然制度的设置初衷是为了减少错案，但它严重地影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是“审者不判，判者不审”的怪现象。我国法律规定，合议庭和审判委员会都是审判组织。合议庭负责审理绝大部分案件，审判委员会则对合议庭审理的重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定。在审判实践中，许多合议庭只是负责审查事实，提出适用法律意见，最终判决是由庭务会或审判委员会讨论决定。而审判委员会成员大多数不参与具体案件的审理，以致形成了审者不判、判者不审的局面，审理与判决严重脱钩。其弊端是虚化了法官的权责关系，使法官对法律的服从关系扭曲成对庭长、院长的行政服从关系，使司法责任制通过“集体负责”而被置换成为谁也不负责，从而使司法公正失去了保障机制。

　　(三)司法人员非专业化倾向

　　司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求。法律是一门科学，法官是一个职业，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前，我国法官中有很多法官不是法律专业毕业的，正规法律院校毕业的更是凤毛麟角。特别值得注意的是，近年来，我国正规高等教育毕业生，特别是硕士生、博士生难以进入高级以下的司法审判机关，已进入的高学历人才也因各种因素难以久留。这对我国法官队伍的专业化是非常不利的。因此，要实现司法公正，必须建立一个合理的、符合中国国情和法官职业特点的管理制度。

　　二、推进司法体制改革提升司法公信力的主要措施

　　党的十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题进行了重点部署，司法体制和运行机制改革正在有序推进。党的十八届四中全会决定在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。

　　(一)完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度

　　人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，是宪法的明确规定，是国家法律统一正确实施的制度保障。第一，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。为领导干部插手干预司法案件规定了不得触碰的“红线”。这项规定与办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制相配合，一定会发挥无穷威力。第二，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。第三，完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定，在全社会形成维护司法权威的良好氛围。如修改后的行政诉讼法明确规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，拒不到庭的，“可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书，“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第四，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。专门规定了司法人员履行法定职责的保护机制：非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者做出免职、降级等处分。从法律制度上为司法人员秉公司法撑起“保护伞”，解除他们的后顾之忧。

　　(二)优化司法职权配置

　　按照司法规律配置司法职权，完善司法权力运行机制，着力解决民商事、行政生效裁判执行难和刑事裁判执行不规范的问题，是公正高效廉洁司法的体制机制保障。第一，要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，从三机关变四机关，有利于完善和发展我国司法管理体制。第二，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使，符合这两种权力的不同属性，有利于维护司法公正，也是世界各国的通行做法。第三，完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。目前，我国刑罚执行权由多个机关分别行使。刑罚执行权过于分散，不利于统一刑罚执行标准。在实践在，也存在一些执行不规范、不严格和腐败的现象，如假立功、假计分。统一刑罚执行体制有利于加强刑罚统一执行的管理和监督，更好地发挥刑罚教育人改造人的功能，保障罪犯合法权益，实现刑罚预防犯罪的目的。第四，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，推动建立符合我国国情的司法机关人财物管理体制。

　　(三)完善司法管辖制度

　　党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，四中全会《决定》进一步提出了具体改革举措，着力破解司法地方化和案件审理难等问题。第一，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、更加公正和更加独立地就地解决纠纷、方便当事人诉讼。第二，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。司法的地方化问题，实践中突出表现为争管辖，将案件控制在本地的司法机关手中，维护本地企业的利益。设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，平等保护当事人合法权益，维护法律公正实施。第三、完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。可以通过提级管辖、集中管辖、指定管辖加以解决。如最近修改的行政诉讼法规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

　　(四)完善司法权力运行机制

　　规范有序的司法权力运行机制，是司法机关依法独立公正行使职权的重要保障。《决定》提出了多项重大举措。第一，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。对人民法院依法应该受理的案件，做到依法有案必立、有诉必理，有利于有效化解群众诉讼难，充分保障当事人诉权。第二，完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。这是我国刑事诉讼制度改革的重大举措。在坚守司法公正的前提下，探索在刑事诉讼中对被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔的，及时简化或终止诉讼的程序制度，落实认罪认罚从宽政策，以节约司法资源，提高司法效率。第三，完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。进一步明晰了各审级功能定位，有利于发挥各个审级功能，提高司法效率。第四，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

　　(五)推进以审判为中心的诉讼制度改革，发挥庭审的决定性作用

　　推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

　　推进以审判为中心的诉讼制度改革，就是要高度重视、切实发挥审判程序的职能作用，促使侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序的要求进行，确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判程序的法定定案标准，从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件“带病”进入审判程序，从而有效防范冤假错案，提高办案质量，节约诉讼资源，确保侦查、起诉的案件经得起法律的检验。

　　保证庭审发挥决定性作用，确保案件证据展示、质证、认证在法庭，证人、鉴定人作证在法庭，案件事实调查、认定在法庭，诉辩和代理意见发表、辩论在法庭，直接言词原则体现在法庭，当事人及其辩护、代理律师的诉讼权利行使在法庭，公正裁判决定在法庭。因此，确保庭审在实现案件裁判的实体公正和程序公正，有力打击犯罪和有效保障人权，有效防范冤假错案发生等方面发挥决定性作用，是严格、公正司法的必然要求。

　　(六)加强对司法活动的监督

　　加强对司法活动的监督，是防止司法权滥用的重要举措。要健全司法机关内部监督制约机制，让司法权在制度的笼子里规范运行。第一，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。发挥好检察机关在诉讼活动中的法律监督职能作用，维护和促进司法公正。第二，完善人民陪审员和人民监督员制度，确保人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。第三，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，坚决惩治司法掮客行为，促进司法公正廉洁。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。第四，对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销职业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业。

　　(七)建设一支高素质的法治专门队伍

　　全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。建设高素质法治专门队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。第一，完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。第二，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。第三，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。针对政法专业毕业生的问题，国家在法学教育中投入了大量人力和物力，但基于制度障碍，使得相当一部分法学专业学生无法进入政法队伍，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制可有效解决这一问题。第四，建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。第五，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。

　　作者：辛加平 来源：基层建设 2014年21期