建立统一的国家司法考试制度 与法律教育的改革

　　一、对法律教育几个基本问题的再认识

　　1.当前，法律教育存在的主要问题是脱节和混乱。

　　观察世界各国法律教育的发展，不论其法律教育的管理体制如何，但在法律职业与法律教育的互动关系中，法律职业对法律教育总是发挥着决定性的影响和作用，它不仅决定了法律教育的培养目标、主要任务和发展方向，而且还必须对教学内容、教学方法和法律人才的培养过程发挥重要的引导作用。这一点是由法律职业的统一性和法律职业素养的统一性决定的，从根本上讲即是由一国法治的统一性要求所决定的。当然，这种职业统一性的实现程度，也是与一个国家法治化的进程成正比的。由于种种历史原因，在我国，法律职业与法律教育的脱节己成为阻碍法律教育改革发展的突出问题。在体制上缺乏法律职业引导的结果，是法律教育在培养目标、培养模式、教学方法和教学内容等方面难以适应建设法治国家对法律人才培养工作提出的新要求，有的甚至迷失了正确的发展方向。

　　2.进入21世纪，法律教育肩负着双重历史使命，发挥着越来越重要的和不可替代的作用。

　　随着经济、社会的不断发展和民主、法治的日益完备，随着国家工业化任务的逐步完成并向管理型社会的发展,我国经济生活、政治生活和社会生活都将纳入法治的轨道，各类经济关系、政治关系和社会关系将越来越多地归结为法律关系和法律问题，各类纠纷最后也将越来越多地通过法律手段来解决。因此，我国社会主义现代化建设事业不仅需要大批理、工、农、医等科类高级专门人才，同样也需要大批高层次的优秀法律人才。面向21世纪，法律教育肩负着实施科教兴国”战略和‘依法治国”方略的双重历史使命，不仅要为立法、司法、法律服务和法律监督等法律部门服务，而且要面向全社会培养建设社会主义法治国家所需要的各类高层次、高素质的法律人才。可以说,没有法律教育的发展和大批法律人才，法治建设就是一句空话。在新的历史时期，全面实施依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，不仅对法律教育提出了新的更高的要求，同时也为法律教育的改革发展提供了新的历史机遇和内在发展动力。由教育的本质和功能所决定：法律教育在建设社会主义法治国家中具有基础性、全局性和先导性的战略地位。从一定意义上讲，法律教育己成为衡量社会文明程度和法治建设进程的重要标志。尤其是随着社会主义现代化建设的深入发展，法律硕士专业学位教育(JM)的毕业生将同工商管理硕士专业学位教育(MBA)的毕业生和公共管理硕士专业学位教育(MPA)的毕业生一道，共同成为我国社会经济、政治和法律三大领域的支柱性人才，而三M”教育也将相应成为支柱性的教育制度，成为社会主义现代化国家中市场经济、民主政治和法治国家的三驾马车的人才库、智力库和思想库。

　　3.关于法律的学科性质及特点。

　　法律学科的性质属于应用型学科，这一点世界各国均不例外。鉴于法律在国家政治生活、经济生活和社会生活中的重要地位和作用，法律学科具有政治性、社会性和实践性强的突出特点。

　　4.关于法律职业的构成。

　　一般来说，法律职业主要是由法官、律师和检察官等法律人(法律家)构成的。从广义上讲法律职业人才还包括从事法律教育和法学研宄的法学家及法律职业的辅助者。法律职业辅助者主要指的是法律家的助手以及法律技术和法律执行人员，就我国的情况来看，一般分为四类：法律辅助事务类(如培养书记官、法律助理、法律文秘等)、法律执行类(监狱和劳教管理人员、矫正教育人员和安全防范人员等)、基层法律实务类和法律技术类(司法信息人员、司法鉴定技术人员等)。

　　综上可见，大体上为三种类型：

　　一是应用类法律人才，主要指两类，即实践型法律人才和复合型法律人才;

　　二是学术类法律人才，主要指法律教师和法学研宄人员;

　　三是辅助类法律人才，主要是辅助法官、检察官和律师工作，其分工如医师与护士、工程师与技术员。

　　与法律人才类型结构相适应的是两种类型的法律教育：一是普通高等法律教育。主要培养法官、律师、检察官，最低层次是法律本科教育，此外还有少数法律院校及研宄所培养学术类法律人才(教师、研宄人员)，最低层次应当是法学硕士生研宄生教育。二是高等法律职业教育，主要培养辅助类法律人才，这类人才必须接受高中后两年制(最低层次为大专)的法律职业教育，才能从事法律辅助职业。观察各国情况,属于这类高等职业教育的机构有美国的社区大学、法国的大学技术学院、德国的专科大学、日本的短期大学以及中国的高等法律职业学院及高等司法警官职业学院和高专、成高等。所设专业有法律助理、司法文秘、法律文书等，过去在中国，因法律职业与法律教育不统一，且法律职业的发育不成熟、不发达，缺乏科学划分和明确要求，加上入门条件及要求太低和不统一，造成职业分类的混乱和结构性缺陷。今后随着依法治国方略的实施，司法改革的任务之一就是充分开发人力资源，科学划分职业(岗位)分类,合理配置人才类型结构和专业结构。由此而来的是，法律教育必须主动适应健全和完善法律职业的要求，大力发展高等法律职业教育，逐步形成普通高等法律教育与高等法律职业教育相适应、相补充、相配套、相沟通(建立交桥)和协调发展的类型结构(成人高等法律教育大部分将被这两种教育所吸收，余下部分在完成政法干部在职学历教育的任务后，将与法律学历教育脱钩，承担非学历培训任务)和运行机制。

　　6.关于法律教育的主要任务。

　　法律的学科性质决定了法律教育的主要任务是培养应用类法律人才，即实践型和复合型法律人才。从我国法律教育的培养模式看，应用类法律人才的培养占主体地位，而学术类法律人才的培养规模只占少数，而且主要由法律教育的‘国家队”承担大部分任务。从法律人才培养的规格和渠道看，学术类人才主要是指法学硕士和法学博士，而应用类人才主要是指法律本科和法律硕士。

　　二、对建立统一的国家司法考试制度的几点认识

　　建立统一的国家司法考试制度，对于司法改革来说也许只算是一小步，但对于法律职业共同体的建设而言却是关键的一步和重要的制度创新，它对由此而来的下一步改革，将产生深远的影响。宄其原因，笔者以为大致有三个方面：首先，从根本上讲，起决定作用的是十五大提出并全面实施依法治国方略后，对建设几年来,法学界、法律界和媒体共同研宄、探讨、实践和呼吁的结果。同时，十几年来，中外法律界的交流合作，相互学习和借鉴对此也产生了积极的影响。再次，从1977年恢复高考以来毕业的一批又一批法律人才走向立法、司法、法律服务、法律监督，走向执法部门、管理部门、企事业单位和社会各行各业，他们所接受的法律精神、法治观念、司法理念和法律知识、法律技能等方面的教育和训练，对包括建立国家司法考试制度在内的司法改革和加快民主法治建设，都发挥出积极的促进作用。

　　具体而言，对于建立国家司法考试制度的几点认识在于：

　　1.建立高度专业化的统一的法律职业共同体和与这一职业共同体相适应、相衔接的法律人才培养模式，是现代法治国家的基本要求和共同特征。

　　建立法律职业共同体，保证法律从业人员具有共同的职业语言、知识、技能、思维和伦理，保证法律职业共同体的统一性和同质化是所有现代法治国家的共同要求。而这一职业共同体的行业准入条件和门槛的高低又是由法律在其社会中地位的高低和作用的大小而决定的。当然一国的法律教育资源的多少，也是一个制约因素，但并不是决定性的因素。即使是在一些发展中国家，如埃及、土耳其等，其法律职业的准入条件也是非常严格的。在我国，改革开放以来，尤其是党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家方略后，与法律在国家生活和社会生活中的作用越来越重要的发展趋势极不相适应的是我国法律队伍的专业化程度过低，整体素质不高，这一点己经严重制约和阻碍了国家民主法制建设的进程，严重影响了司法公正和司法效率的实现与提高。尤其是一部分司法人员的司法腐败造成的司法不公，更是激起广大人民和社会的愤慨，也引起了党和国家的高度重视。考察世界主要国家的发展历程，可以说，一个国家对法律职业共同体的准入条件和规格标准的要求的高低是与该国法治化程度的高低成正相交关系的。尽管普通法系和大陆法系国家在法官的任用问题上有一元制与二元制之分，但在法治发达国家中对司法人员无一例外的都有一整套严格的遴选和培养制度，其法律职业资格实行的都是一元制。即：虽然有律师、检察官和法官等职业之分,但其入门条件和要求是共同的和同一的，他们互为一体，构成一种高度职业化和专业化的法律职业共同体。而在这

　　一法律共同体内，其成员必然注重学识的价值，具有共同的法律背景和法律渊源，具有相同的法律思维方法和共同的评价体系。其结果是他们不仅相互间结合为一个精神上高度统一的职业共同体，而且在社会上构成一个专门的法律家阶层，他们是法律秩序的载体，是法律价值的卫士，是法治社会中一种最不足惧却甚为强劲的力量

　　我们同样可以预期的是：随着民主法治建设的全面深入发展，随着法律在社会中的地位越来越高，作用越来越大，我国对法律从业人员的要求也将越来越高，进入法律职业的条件也将越来越严。可以说，国家统一司法考试制度的建立，正是我国经济社会发展和民主法治建设的逻辑结果。

　　2.国家司法考试制度的建立，是司法制度改革的一个良好的开端，它在目前司法改革因缺乏顶层设计和高层协调而难于在制度层面上突破的情形下，可以成为司法制度改革的突破口和着力点。

　　比起司法改革的总体目标来说，司法考试制度虽然只是一个次要层面的保障制度，但由于司法考试制度所处的位置的特殊性，使其具有能带动和推进与其直接相关联的其他制度改革的可能性，随着这些相关制度改革的逐步推进，国家司法考试制度的建立在推动和促进司法制度的改革中将发挥长远的影响和作用。就近期而言，由于它在法律人才培养体系中处于关键环节，发挥着承上启下的重要作用，因此，这一制度的建立，必将首先对法律教育直接产生重大影响(后文阐述)，与此同时还将对法律职业结构的改革发挥积极的促进作用：它不仅要求法律职业结构进一步科学化，法律职业分工的专业化和合理化，而且将引发一系列的制度变革与创新，如：法律职业交换制度;司法人员身份保障制度;法官遴选制度;司法人员考核制度;司法人员惩戒制度;司法人员教育培训制度和法官、检察官任用制度和职业管理制度等。

　　3.国家统一的司法考试制度的施行，以及由此带动的一系列与考试制度相关的制度改革和创新，使中央提出的建设一支高素质的政法干部队伍的目标，由政治号召和政策要求层面，落实到了法律规定上，进而有了制度性的保障。

　　4.国家司法考试的实施，将统一法律职业的准入条件和提高进门的门槛，这将有助于提高和保障法律队伍的职业素质。而一支高素质的法律家队伍正是实现司法公正、提高司法效率和保证司法独立的关键所在。

　　在司法实践上，由于经济利益的多元化、部门化和地方化，由于行政部门和社会其他部门的不正常干预，由于本土文化(如关系化)的影响，由于现行法律的粗疏和不足，加上法律部门长期形成的多元化的入门渠道和一批非同质的法律从业人员，使得宪法规定的法制统一化原则得不到一体遵行和应有的尊重，这己经对国家统一的政体、统一的市场经济和统一的法律造成了严重危害，成为阻碍社会进步和影响社会稳定的严重问题。有鉴于此，建设一支高素质的法律家队伍，将是实现法制统一原则的坚实基础和可靠保证。

　　三、国家司法考试制度的建立与法律教育的改革

　　高素质的法律职业共同体(法律家队伍&是建设社会主义法治国家的决定性力量，它不仅是法律文化和法律制度文明的创造者，而且也是法律制度的实践主体。

　　首先，如同教育发展与社会发展之间关系一样，法律职业(用人市场)与法律教育之间的关系也是一种良性互动的关系，即二者之间应当是相互适应、相互促进和协调发展的关系。必须进一步明确和强调的是，在这种良性互动关系中，一方面，法律教育是从事法律职业的必经之路，法律职业队伍的专业化是现代法治国家最重要的传统和特征，法律教育和法学学术的发展和完善将巩固和促进法律职业的建构，为社会的稳定和市场的有序运行提供可靠的保障。另一方面，从根本上讲，法律职业的发展和需要，决定并引导着法律教育的发展，鉴于法律是一门应用型学科，法律教育的主要任务是培养应用类法律人才，因此,脱离了法律职业的引导，法律教育不仅缺乏发展的动力，而且会迷失方向，这也正是造成法律教育在培养规格、培养渠道上的混乱状况的根本原因。其次，有助于在统一认识的基础上，准确界定法律教育的培养目标。据笔者观察，造成认识不统一的一个主要原因是把法律教育的培养目标、培养要求和法律教育的基本任务和法律人才的适用范围混为一谈了，考察世界各国的法律教育，不论是大陆法系的日本、德国，还是英美法系的美国，其培养目标毫无例外地都是法律人才，都是根据法律职业的基本要求这一根本出发点进行培养的。它培养的既不是管理人才和经济人才，也不是根据管理职业和经济工作的基本要求进行培养的。法律教育的任务则是随着时代的发展而变化的，在全面实施依法治国方略的今天，法律教育不仅要立足政法部门，为建设一支高素质的法律家队伍服务，而且要面向全社会，为各行各业培养管理国家和社会所需要的法律人才。不仅要教书育人，而且要开展法学研宄工作，为司法实践提供智力服务和理论支持。作为按照法律职业的基本要求培养出的具有法律职业基本素养的法律人才，除进入法律职业外，其适用范围是非常广泛的，既可从事与法律相关的职业，又可从事其它职业(可以认为法律职业素养是所有从事执法工作和管理工作人员的基本素质)。不论是日本的每年只有7*的法律毕业生通过司法考试进入法律职业的情况，还是美国的每年50-60*的毕业生通过考试进入法律职业的情况，都不影响其法律教育的培养目标和培养要求，其毕业生不论是从事法律职业,还是其它职业，所依据的仍I日是他们通过法律教育而获得的法律职业的基本素养。同样，离开法律职业来讨论法律教育宄竟是科学教育还是职业教育、通才教育还是专才教育，大从教育还是精英教育，都是没有实际意义的争论。

　　3.统一司法考试制度对于法律人才的培养工作将产生积极影响。

　　首先，将促进教学方法和教学内容的改革和调整，更注重探索法律职业的基本要求，重构课程体系和课程内容。其次,对招生制度的改革提出了新的要求(改革招生办法、招生对象和考试办法等。第三，对教师队伍建设将产生积极的推动作用，如教师队伍所有制结构的改革与大学共同体的建设、教师定期培训和交换制度的建立。第四，加快官、产、学、研、金一体化建设等等。

　　从行业的角度和用人部门的实际需要出发，加强行业指导，提出人才培养要求，促进教育与实践相结合，开展人力资源预测，改革用人制度，加强毕业生就业指导，监督评估培养质量等等。这一切均是由教育的性质和根本目的决定的，是由教育与经济社会发展的互动关系决定的，也是由教育必须服务于社会的基本功能、任务决定的，是由教育必须同生产劳动相结合、培养全面发展的人才的基本要求所决定的。

　　加强法律教育的行业指导，应针对发展中存在的突出问题，尽快建立行业指导体制，健全宏观调控机制，制定严格的法律教育准入标准和条件，解决因条块分割、规章不严、制度不全、政出多门造成的混乱状况和结构紊乱状态。目前，国务院教育行政部门己经成立包括法学在内的各主要学科的教育指导委员会，在法科教育工作中发挥了很好的指导作用，但由于宏观条件的限制，还存在先天不足:一是它仅局限在教学领域(这是与教育部高教司的职责相适应的)，未能覆盖法律人才培养的全过程。二是组成人员全部来自于法律院校的法学教授。政法用人部门没有参加(按我国宪政体制，法院、检察院与政府是并立的，政府职能部门不能干预司法机关的活动)。

　　学校内的管理专家参加的也很少(即便有也是双重身份，但似乎他们更看重以教授身份而非校长、院长身份参与其中)。因此，有的学者形容这只是产品制造业内部的组织，缺乏产品使用者和市场的监督、反馈和指导(而产品质量的好坏应当是由市场和使用者来评判，而决非产品生产者，否则会影响可信度和公信力)，类似于美国的法学院院长协会的性质和作用。三是它限于普通高等法律院校(系)之内，它与各级法学教育管理部门和成人法学教育、法律职业教育及各类法律培训机构之间缺乏必要的组织联系，因而无法及时互通信息，也无法组织有效的交流合作”的有关规定，司法部作为国务院负责司法行政工作的职能部门由国务院赋予其指导法学教育和法学研宄的职能。修改后的法官法、检察官法又赋予司法部制订司法考试办法并负责实施的新职能，为切实履行这些职能，司法行政机关应当从法律职业与法律教育相统一的根本要求出发，适应法律学科的本质和特点，在借鉴国外法律教育管理指导的成功模式、总结全国法律硕士专业学位教育指导委员会实践经验的基础上，尽快在国家司法考试委员会下建立非政府的法律教育专家指导委员会(类似美国的ABA的作用+，其成员主要由法律职业部门和部分高校、科研部门及管理部门的法律专家、法学专家及管理专家组成，在建立法律职业资格制度、完善法律职业的人才结构、制定法律职业的入门政策(如经评估合格的法律院校的毕业生方可有资格参加统一的司法考试，使这种

　　进入法律职业必经的职业资格考试成为法律职业与法学教育之间的桥梁和纽带，充分发挥其积极的导向作用和保障作用等，加强法律职业与法律教育的结合，提出人才培养规格和质量标准，指导和监督法律人才培养工作等方面将发挥重要的指导作用、监督作用和协调作用。逐步形成与教育部现有的法科教育指导委员会互补并存的双重指导模式。把普通高等法学教育、成人法学教育、法律职业教育、各类非学历的法律培训机构和法学教育科研、管理部门联系在一起，加强行业内的交流沟通，加强对外交流与合作，加强组织协调，努力实现资源优化配置，布局结构合理，提高质量效益，主动适应需要和协调发展的系统总目标。