浅论民国时期兼理司法制度的内涵及其价值分析

　　辛亥革命以后，南京临时政府虽然存在的时间十分短暂，但在三权分立的制度框架下，对于司法机关的创设还是十分重视的。因此，除了继承前清己经设立的法院体系和有关的制度以外，又增设了一些地方和初级法院，力求在全国范围内能够普及独立的法院组织，为民国时期司法审判制度的构建及其完善奠定了一定的基础。但是，北洋军阀政府建立后，在遵从民国理想的口号下，却以财政经费紧张等种种借口，不仅不力求在全国设立基层法院以完善临时政府时期没有实现的司法建设事业，反而于1914年4月下令裁撤原有的地方和初级审判检察厅，致使在全国范围内建立统一的司法审判组织体系的构想中断，并直接导致在整个民国时期司法审判制度的混乱。南京国民政府建立以后，继续推行北洋时期的兼理司法制度，并制定了相关的法律法规，使得兼理司法制度从组织形式到工作程序都渐趋规范。受政治形势变化的影响，民国时期兼理司法制度的组织形式也是几经变动，先后出现四种组织形式，即审检所制度、县知事兼理司法制度、司法公署制度和县司法处制度。

　　( 一)审检所制度

　　审检所制度是在没有设立普通法院的县份，在县知事公署内附设审检所，由住所帮审员与县知事共同审理民刑事案件的一种制度。按照审检所的有关规定，在具体的案件审理过程中，一般由县知事执行检察事务，帮审员执行审判事务，这实际上是把审判和检察分开，以削减县知事在司法审判中的权力，也就是把司法权从行政权中分离出来。审检所制度在1912年底陆续在一些县级地方开始实行。但由于审检所附设在县知事公署内，在实际的执行过程中，从前期筹设、办公场所、人员配备到具体的运作，必然受到县知事的种种制约。更主要的是这一制度实际上是对县知事传统所拥有的司法审判权的剥夺，也是对县知事任意政治和肆意司法的监督和限制。这样，势必引起县知事的反对。所以，在实际的运作过程中，审检所只是在极小的范围内得以实行，很快被县知事兼理司法制度所取代。

　　此后，在实施县知事兼理司法制度的时侯，袁世凯政府颁布了简易庭条例，并把审检所制度作为县知事兼理司法制度一个部分，专门用来审理简易的民刑事案件。 1914年4月9日，司法部还为此专门制定了《审检所处理简易案件暂行细贝必，52)规定了审检所处理的一些简单案件的办法和具体程序。因此，可以说，审检所制度在实行后不足一年的时间里，即被县知事兼理司法制度所代替，表面上看是该制度在基层政府推行过程中种种困难所造成的。但实际上，这是在民国初年的政治社会条件下，脆弱的司法权无法在现实的社会条件下正常发展的体现。而且即便是在没有设置审检所的县，知事们也己经习惯于处理司法方面的事务。

　　(二)县知事兼理司法制度

　　县知事兼理司法制度是在没有设立新式法院的地方，由县知事兼理司法审判，并以承审员相协助的司法制度。1912年11月26日袁世凯以大总统令的形式，规定各省府厅的州县官名一律改称为知事。面对地域辽阔、情况复杂而且动荡不安的政治形势，袁政府对于县知事也是寄予厚望。“民为邦本，本固邦宁。固本之责，惟在官吏。而官吏之责任最重者，尤莫如县知事。盖知事为亲民之官，与人民之安危利病，关系特切。值兹民生凋敝之余，自应共体世艰，力图上理。[2]可以说，日后县知事兼理司法制度的出台，与袁政府对于县知事的重视有着极为重要的关系。

　　1914年4月5日袁世凯以大总统教令的形式颁布实施了《县知事兼理司法事务暂行条例例>，67)规定“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之”，这为县知事兼理司法制度的实施奠定了法律基础。此后，该条例分别于1921年7月19曰和1923年3月17日两次修正。南京国民政府成立以后，《修正县知事兼理司法事务暂行条例>>于1927年8月12日颁布，其基本内容没有变动。根据《暂行条例〉的规定，县知事是在承审员的助理下来兼理司法事务。设立承审员，主要是为了弥补县知事缺乏法律训练、不具备法律知识的缺陷，而仿照前清县级行政司法中设立刑幕来辅佐县令处理司法事务的做法。按规定，承审员由县知事向高等审判厅进行保举。这一规定实际上是把承审员视为旧时县衙门中的刑幕。此外，县知事还可以聘用包括书记官、录事、承发吏、检验吏以及司法警察等普通的司法人员来协助办理司法事务^这就从制度上保证了县知事对司法事务的绝对权力。

　　关于县知事兼理司法的诉讼程序，根据《县知事审理诉讼暂行章程>>[3](m 43)的规定，其程序主要包括案件管辖与受理、诉讼的提起、县知事和承审员的回避、审判与上诉以及判决的执行等。关于县知事受理案件的范围，“凡未设审检厅各县，第一审应属初级或地方厅管辖之民刑事诉讼，均由县知事审理。具体说，县知事管辖的民刑事案件以及土地案件，适用于民刑事律草案的有关规定。从地域范围上看，县知事兼理司法事务的管辖地域与县的行政区域相同。关于审判，县知事兼理司法时，其审判事务是在县知事公署内设置的法庭中进行的。县知事审理案件的结果有三种，即批行、谕行和判决。但在实践中，有的县知事甚至可以用口头的方式来进行宣判，或者以堂谕来代替判决，这为兼理司法的县知事枉法裁判提供机会。

　　(三)司法公署制度

　　司法公署制度是在审检所制度被县知事兼理司法制度所代替以后，鉴于县知事在司法审判中种种非法之举和任意司法的做法，在审检所制度的基础上略有修改而成的一种司法制度。该制度在设立之初，主要是为了弥补县知事兼理司法审判制度在实际执行过程种种弊端，同时也是为了在形式上更加符合法治国家的要求。这实际上是在司法独立与司法行政合一体制之间选择了一个中间办法，即从县知事的权力中剥离出一些司法权，又维持了县知事对于司法审判直接监督和有限参与。

　　根据司法行政部1917年5月1日制定的《县司法公署组织章程>>[5](5^ 5399)的规定，县司法公署由审判官和县知事共同组成，“司法公署即设在县行政公署内，以审判官及县知事组织之'此外，司法公署还设有书记监和书记官、承发吏、司法警察、检验吏等，同时还可以根据事务繁杂情况另外雇用一些人员。这种组织机构，俨然是在设立一所新式的基层法院。上述人员根据各自不同的情况分别由不同的组织来考录任用。其中，审判官由高等审判厅厅长依照：〈审判官考试任用章程》办理，并呈请司法部任命，一旦任用即受荐任待遇。书记监由高等审判厅长和高等检察厅检察长共同选派，并报司法部备案。书记官由审判官选出，并会同县知事共同定夺，报高等审判厅、高等检察厅备案。书记监和书记官受审判官和县知事共同监督。而承发吏受审判官监督，检验吏则受县知事监督，司法警察则是受到审判官和县知事共同监督。而且当司法警察不敷使用时，可以随时调用县行政公署的巡警。

　　为了保证审判官能够独立自主地审理案件，该章程明确规定了在具体的审判事务上，县知事不得干涉审判事务。“关于审判事务，概由审判官完全负责，县知事不得干涉”。而且“审判官受高等审判厅长之监督，县知事关于司法事务受高等检察厅检察长之监督’。这样，县知事只是办理案件的检举、缉捕、勘验、递解、刑事执行等事务，并负完全责任。这等于是把审检所制度中关于审判与检察一分为二的做法再次制度化。这些规定在新式法院尚未普遍建立起来之前，应该说其构想是较为完备的。但在行政权的强力压制下，该制度遭到地方上的强烈抵制。因此，经过1923年修正后的司法公署几乎是县知事兼理司法制度的翻版。

　　(四)司法处制度

　　司法处制度，又称为兼理司法县政府制度，是南京国民政府时期，在没有设立普通地方法院的县，在县政府之内设立司法处，具体处理民刑案件的一种司法审判制度。南京国民政府1936年公布实施了《县司法处组织条例》，[6](467 460以及相配套的制度《县司法处办理诉讼补充条例》、《县司法处刑事案件覆判暂行条例》、《县司法处书记官任用规则》、《县司法处审判官俸给规则》 [6](BI5 316)等法规，使得司法处完成了制度化的建设。此后，国民政府司法院在实际的运作中，又不断地对这一制度及其相配套的制度加以修订，使得该制度日趋完善。

　　关于县司法处的设置，条例规定：凡未设法院各县之司法事务，暂于县政府设县司法处处理之'这实际上是确定了县司法处的性质和地位，即附设于县政府，与县长共同处理司法审判事务。县司法处配备有一至二名审判官，执行司法审判事务，县长执行检察事务。除了审判官和县长以外，县司法处还配备有检验员、书记官等辅助人员。其中，检验员受高等法院或分院监督，其他人员在执行审判事务时，受审判官监督和指挥，在执行检察事务时，受县长监督和指挥。按照审检分离的原则，条例规定，县司法处的审判官独立行使审判职务，独立审理案件，不受县长的干涉，而县司法处的检察事务则由县长兼理，以此确保司法审判不受行政的干涉。

　　在司法处审判官的任职资格上，1944年司法院对原定的任职资格作了一些修正。修正后的审判官资格条件，比原来的资格条件略有提高。这些条件包括：依法具有司法官资格者;经审判官考试和训练期满者;修习法律学科三年以上，领有毕业证书，经高等考试及格者，或办理法院记录事务或司法行政事务三年以上，或曾任承审员或帮审员、审判官、审理员、司法委员二年以上，或连同办理法院记录事务、司法行政事务合计在三年以上，成绩优良者。7 (P76)修正后的条例规定，对于任职满二年、而且成绩优秀的审判官，由高等法院院长呈报司法行政部，得以充任推事或者检察官。上述规定，基本上保证县司法处的审判官与普通法院的审判官具有大体相同的资格条件，从而保证县司法处审判官的素养。

　　二

　　民国时期实行兼理司法制度，主要是基于因陋就简地方便于诉讼的考虑。因此，在兼理司法制度的组织形式和诉讼程序上，都体现出如何方便县知事来处理基层司法审判事务这样一个主旨。确立这样一个原则既是现实的条件所限，更是不得己而为之的选择。这样兼理司法制度虽解决了现实的问题，但在传统司法模式之流弊未绝的情况下，又增添了新的缺陷。

　　(一)兼理司法制度的确立及其价值

　　制度的现代化往往具有两种特性：一是时间上的延续性，一是空间上的关联性。新式的司法审判制度作为一种制度性文化传入中国以后，其发展方向大体没有摆脱上述的两种属性对它的制约。作为一种制度性的新产品，在时空的交互影响之下，难免一方面带有若干近现代化的进步倾向，而另一方面却摆脱不了传统的束缚。再加上时间过于短暂，一时无法作出充分的准备以调整和适应变化中的社会现状，这种新制度呈现出粗糙与过渡性的色彩也就不足为奇了。“因陋就简，有名无实”等现象，似乎成了一种正常的现象。坚持这一基点才能够较为客观地评价兼理司法制度的价值。

　　首先，兼理司法制度与其说是一种新制度的建构，不如说是一种对己经存在的制度的追认。在中国传统的政治实践中，司法始终是行政的题中应有之义。自古以来，衙门审案天经地义。这一行政习惯并没有随着清朝的覆灭而退出历史的舞台，相反，由于该制度所赖以存在和发展的基础十分坚固，在广大的地域内其存在和发展的社会政治条件仍然完备。实际上，在北洋政府正式实行县知事兼理司法制度之前，各地的县知事按照以往的惯例，继续受理民间的诉讼案件，而普通的老百姓也仍然视州县衙门为诉讼之正途，这就在客观上造成了县知事兼理司法事务之事实，并且己经带有一定的普遍性。“县知事衙门之设，由来己久，垂数百年。新式法院未设以前，实为中国之唯一法院。正是在这一意义上，兼理司法制度的实施，只是将这些在司法审判实践中己经风行多时的制度套上制度的枷锁，以使其更加符合民国对法治的追求。缘于此，相关法律规定和诉讼章程的制定与实施对于规范兼理司法制度，实现形式上的近代司法，其价值尤其不容忽视。

　　其次，在当时新式法院仅限于省城、商埠和重要通商口岸而县级基层社会设立极少的情况下，兼理司法制度是中国当时司法审判的主流。可想而知，在缺乏明确的制度性保障的情况下，中国司法审判总体上该是一种什么样的景象。正是在这种情况下，民国政府出于改良司法起见，对于兼理司法问题作出了许多制度性的规定，这本身起到了制约和管束的作用。如，关于兼理司法法庭的设置问题，北洋政府就专门下发命令以定其式。在这道针对县知事公署内设置法庭而饬知全国县知事的大总统命令中说到：法庭之设置，于审判之公平威严关系甚巨。

　　第三，相对于传统司法审判中县知事的选任、监督和司法权力而言，兼理司法制度中对于县知事有诸多的限制。从制度本身来讲，这些限制性规定包括县知事的考选任职和奖惩中对于掌理司法事务的能力和成绩的认定、承审员的任命及其法律知识水平的要求等。从配套制度来说，民国时期鉴于兼理司法制度弊窦丛生的现实，着力制定一系列相配套的制度，以最大限度地保障兼理司法制度能够在一定的范围内按照法制的原则来运作，如实行覆判制度、易笞制度、简易庭制度等，皆是出于对兼理司法制度一种制度性限制，尤其是覆判制度，其通过省级司法审判部门的审判监督来制约县级司法审判状况的做法，其用心可谓良苦。因此，至少从制度上来看县知事在实际的司法审判中，其任意司法的权力也同时受到来自承审员、上级司法机关和上级行政机关的多重制约。

　　(二)兼理司法制度的弊端

　　从某种意义上说，民国兼理司法制度的实施，其影响正如费孝通先生所说的那样：法治秩序未得，而礼治秩序己经破坏。“初犹以为该制度之不良，其流弊所及，不过如前清州县衙门而止。不谓目前现象乃甚于前清州县之黑暗，人民疾首蹙额，冤屈无伸，痛苦有不堪言状者。其情形大致各省相同。[4](526 S7)如此看来，兼理司法制度己经不是一般性的流弊所致的问题，而是在新旧制度施行过程中所表现出的根本性弊端。从社会各界对兼理司法制度批评来看，对于该制度的问题集中在以下几个方面。

　　一是行政官对于司法审判的肆意干涉，使得司法审判缺乏必要的独立与公正的保障。兼理司法制度其实就是行政官兼理司法审判事务，行政权干涉司法审判应是情理之中。“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也。凡行政长官袒护之人，不得逮捕之，检察官又不得不服从之。是所谓人权保护，悉凭有力者之喜怒，而有力者之喜怒，不得不假借检察官之权力以行之，羁押后又得任其宰割矣。”[|0(|94)在整个民国时期，行政权中的军权对司法审判的干涉更日甚一日。虽然普通司法和军事司法有明确的权限划分，但后者视受理普通民事案件为常事。此外，立法权对于司法的干涉也较为普遍。“立宪国家，首重三权分立。民国约法，规定至名。近年政局未定，各机关职务权限，辄兹侵越。……各省议会对于司法官吏，时有咨请查办之举，似此越权举动，殊失独立精神。” [||]在行政权和立法权的双重压力下，司法权却日渐式微。

　　二是在民国司法官考试渐次实行的情况下，县知事考试更注重应考者对于经济社会管理等方面的能力，造成县知事法律知识淡漠，与民国政府所倡导的司法官专业化的原则逐渐背离。“县知事具有法律知识者，寥寥无几。一旦得缺，贤者尚能悉心研宄，而不肖者将藉法权蹂躏人民。故各县人民，其蒙受痛苦者，莫过诉讼。”由于法律知识的缺乏，直接造成了在实际的司法审判中往往是置司法原则和审判程序于不顾，因人设制。“今之兼理司法之知事与承审员为何人?不特非专门法律人才且与普通法律常识也有所未谙。对于诉讼之进行，何尝依据法定方式与程序?其审理案件之情形，真有不堪为外人道者。即以裁判而论，如以判决书之繁重，而改为简易判，继又以简易判决尚须一定方式为苦，而改为堂谕。又见于民国四年司法之呈请变通，可知兼理司法之知事，于法律常识实若未具。

　　三是兼理司法制度下玩法弄权术、徇私舞弊以至造成诉讼迟延、冤假错案等情况层出不穷。1919年怀柔县知事李维垣曾批评道：县知事兼理司法，肆行无忌，受贿贪赃，违法判断，无所不至，逐至庸愚小民含冤莫诉，只好向隅叫苦，呼吁无门。：:1:1926年治外法权调查委员会也指出，“审判延迟、执行困难，无论何国在所难免。但本委员会以为，中国现在异常之状况更尤以致之。再所有外人之责言，几全关于县知事审判案件而发。盖按现下情形，县知事审判之不能完善，实意中是也。由于县知事在兼理司法审判的过程中，没有明确的诉讼程序和诉讼规则等规定，县知事经常根据自己的一己之好，或与案件当事人的亲疏远近之关系，来决定案件的审理，故此常有‘诉讼案件有呈递诉状月余不批者，有批准后数月不审理者，有审理后数月而不判决者，有刑事数月而不提起公诉者。[9](2〇0) 司法审判往往成了县知事籍案发财的最好途径。种种审判情况，往往是视审判案件为儿戏，任意为出入，其害甚重。

　　四是一些配套制度在实际运作过程中的弊端。如覆判制度，既对于兼理司法审判起到约束作用，但同时也产生了一个恶果，就是兼理司法官因担心案件审理错误而受到上级官厅处分，拒绝受理案件或将案件交军事法庭审理。兼理司法制度下律师制度亦是如此。民国政府虽然也认识到律师制度是“司法上三大职务之一”，但在没有设置新式法院的地方却规定不适用律师制度。还有一些原本是为了兼理司法审判事务的县知事方便起见而采取的变通措施，却转而成为县知事任意司法的口实。如将一些不属于简易庭受理的案件，也采取简易庭的审理办法，这实际上是将书面形式的审判简化为口头审理，并大大省略了法定的诉讼程序。而用堂谕代替判决，则更是一种传统的司法审判模式的直接体现，这在无形中是用县知事的权威来代替国家司法的权威，所强调的是当事人对县知事本人的遵从而不是对国家法律的信仰。易笞条例的施行，实际上是恢复了传统的身体刑制度。县佐判案表面上是为了强化对边远地方和重要关津的控制，而其实质却是将传统的防民治民思想融入到司法审判之中，以司法审判权来巩固国家的行政管理权。

　　鉴于兼理司法制度在实际运作过程中所出现的种种问题，从该制度实行之初有识之士就申言对其进行改革。1916年既有参议院议员提出《请废除县知事兼理司法，恢复各县专审员，复设省司法行政机关以维司法独立建议案审查报告》和《取消行政长官监督司法以谋司法完全独立建议案审查报告》，[11]但由于争论过大且没有好的替代办法而未被通过。同年召开的全国司法会议前夕，司法部就社会各界人士对于司法的问题，广泛地征求了各个方面的意见。从各地提交到司法会议的意见书可以看出，人们对现行司法体制的意见焦点之一就是县知事兼理司法制度，(B26)当时的司法总长张耀曾提出了一份《县知事兼理司法应否废止咨询案》，认为“现时制度中，以县知事兼理司法最为无理。则云改良，亦以此制为最不容缓。[4](527) 1919年北洋政府专门下发命令，“令禁兼理司法县知事籍案勒索”，[12]强调兼理司法事务的县知事要恪守法律，不得任意勒罚以损司法威严。这一命令虽解决不了问题，却能够反映出现兼理司法制度对于现实司法的危害性。按照司法规划，南京国民政府应在1932年全部设立新式法院，但直到1947年实行所谓的“宪政”时，其新式法院的设置数尚不足原计划的三分之一。

　　小 结

　　在民国特定的历史时期，兼理司法制度的最大有利之处，在于它的习惯性和因陋就简地解决现实中的纠纷与争讼，尤其是后者对于身处当时社会环境中的民国各个时期的当政者来说，是最有吸引力的。问题的另一面是，既然兼理司法制度在内在价值取向上向传统的司法模式回归，而其外在形式又是处于近代司法制度不断创建的过程之中，正是这制度本身的矛盾造成了对于兼理司法制度的种种弊端。因此，兼理司法制度的命运及其历史价值正如中国法制变革百年历程所反映出那种规律性一样，即在法律的形式或实证的意义上，近代法制无疑较传统法制有了明显的改观，但从其实质的或价值的意义上看，非但没有出现令人瞩目的质的飞跃，反而在一定时期或在一定程度上不断地向传统法律文化精神回归。形式与实体、实证与价值之间的深刻矛盾和严重背离，既反映了近现代中国法制现代化进程的基本特点，也制约着这一进程的基本走向。■因此，严格意义上说，兼理司法制度不是民国司法制度上的一种创设，而是一种对传统司法审判方式就靠。在传统司法审判模式下常常凸现的种种问题，在兼理司法制度下也时时出现。这样原本出于对近代司法组织原则和审判程序遵从而实行的变通措施，在实践中正暗合了司法传统对于近代司法制度所施加的深刻影响。

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