试析暴力执法与暴力抗法的困境与出路

　　论文摘要：西安市城管执法部门成立至今，积极探索出各种执法方式，例如：标准化执法，加强信息化管理的数字执法等。在维护市容环境、保障市民生活秩序方面取得了有目共睹的成就。但是，暴力执法与暴力抗法屡有发生这一直困扰着各级城管执法部门。本文从城管执法理念、城管执法机制、城管执法职能三方面寻求破解暴力执法与暴力抗法困境的出路。

　　论文关键词：城管执法 暴力执法 暴力抗法 对策 标准化执法
　　　
　　一、问题的提出

　　西安城管执法面临的新形势：随着西安城市化进程的加快，以及建设国际化大都市的推进，使西安发展从地方布局上升到国家战略，这是对西安多年来发展理念的战略提升。西安市容市貌日新月异，人们在享受城市发展带来的各项目成果的同时，也面临着城市化带来的诸多问题，比如流动人口激增、交通拥堵、贫富分化。西安市如何以最好的形象、最美的环境、最佳的生活质量吸引全球的旅游者和投资者，城管执法工作成为西安市政府所面临的一项重要课题。实际工作中，西安市辖13区，一个航天基地是全国政治、文化中心，世界著名的古都和现代国际城市。西安城管执法扮演着维护社会稳定、保障居民生活、保持社会秩序等诸多角色，又承载着举办2010年世园会的任务，所以西安市城管执法工作任重道远。本课题调研目的之一是了解城管执法在实际工作中的真实情况，即“还原市民一个真实的城管”，所以本课题的关注点在于城管执法备受市民和媒体关注的真正原因在于“暴力执法”与“暴力抗法”。城管执法关系到每一个西安市民的切身利益，所以城管执法工作受到广大市民的关注。在社会舆论关注城管执法的背后隐藏着民众权利意识的觉醒。调研目的之二是破解暴力执法与暴力抗法的困境，寻求有效的出路，即围绕“以人为本、和谐执法”的理念，坚持“堵疏结合”的方针，采取采取标准化执法的方式。

　　二、暴力执法与暴力抗法的原因分析

　　（一）城管执法过程中的“暴力执法”
　　目前西安城市管理综合执法局不是独立的政府职能部门，只是市政管委下属的二级局，一方面，城市管理问题日益增多，随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制不健全等造成城管执法的难度加大。另一方面，城管执法相对人特殊，城管执法工作不容易得到市民的理解和配合。城管执法大多数情况下面临的是基层的弱势群体，容易得到传媒和民众的同情。“罚而不管，以罚代管”的现象的存在，再加上城管执法人员的素质参差不齐，在传统的权力行政的惯性下城管执法的思路依然是“管理”、“维护市容市貌、城市秩序”。执法者与执法相对人之间发生的激烈冲突屡见报端，其中不乏“砸摊子”、“抢车子”等粗暴野蛮执法的典型。往往一个很小的执法事件很可能被媒体追踪并扩大。社会舆论往往同情弱者，对城管执法行为无情指责，于是在很多市民眼里就形成了城管“暴力执法”的印象。
　　(二)城管执法过程中的“暴力抗法”
　　暴力执法的一个直接后果即是“暴力抗法”，大多数情况下“暴力抗法”和“暴力执法”是相伴而生的。多数被调查者认为暴力抗法的主要原因是执法相对人法律意识淡漠的问题和执法人员素质不高的问题。常见这样的现象：“城管队员一声吼、违法违章人员先动手”，暴力抗法的情形屡屡发生。暴力抗法者的目的在于阻止城管执法人员实施法律规定的内容，逃避法律规定的其应该履行的义务，希望以暴力对抗执法行为以达到减少处罚或不予处罚的目的。由于相对人的弱势群体地位特殊，执法人员的管理和处罚往往牵涉到相对人的基本生活保障问题，所以相对人往往采取极端的方式暴力抗法。从实践看，暴力抗法可以分为“软暴力”和“强暴力”两种。前者包括：辱骂、起哄、躺倒等；后者包括：强行夺取被扣押或没收的物品，围攻、殴打执法人员，毁坏执法装备等。
　　（三）暴力执法与暴力抗法的原因分析
　　“暴力执法”和“暴力抗法”现象产生的原因很多，从表面看来，首先，城管执法威胁到这些弱势群体的生存。城管执法人员与执法相对人存在着对立情绪。尤其是存在着“以罚代管”的情形，这就容易导致执法相对人产生抵触情绪。其次，在执法相对人看来，城管执法人员野蛮、粗暴、不讲理等自身原因，也是引起暴力抗法的主要原因。再加上，很多执法相对人存在着“法不责众”的错误认识，尤其是当周围有群众围观时，民众一般会同情弱势群体，他们就会起哄、煽动，编造虚假事实和理由以挑动不明真相的群众一起参与暴力抗法行动。
　　从更加深层次的角度分析暴力执法和暴力抗法的原因有以下两方面：第一，城市规划理念的滞后，不能满足不同层次民众的需求。城市的发展与人民追求高质量生活的需要，对城市的基础设施提出了较高要求。但受各种因素的制约，政府在短期内很难完全满足这些需要。市场经济的发展是中国社会发展的增长点，城市贫困群体则是中国社会发展的稳定点。在社会有需要，政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。与市民生活息息相关的农副产品集贸市场少，或选址不合理，使基本生活消费市场出现区域性空白，给商贩乱摆摊设点提供了理由。第二，城管执法人员执法程序不规范，执法方式简单。目前西安市城管执法工作的主要依据是《西安市城管执法条例》。通过对于普通民众的随机调查发现：一般民众所看到的城管执法手段主要集中在罚款、收缴物品两种方式上。在执法中主要采用罚款、没收、强制执行等单一方法，因此，执法过程中经常出现各种易引起违法者的反感与抵抗的行为。在执法过程中，有的执法人员执法随意性大，宽泛行使自由裁量权，同一性质的案件受人情关系、行政干预等因素的影响，处理结果不同，造成执法不公，加大了违法者的抵触情绪。有的执法人员在执法过程中不敢碰硬，在社会上形成了城管部门欺软怕硬的执法形象，助长了违法者的暴力抗法倾向。

　　三、破解暴力执法与暴力抗法的出路

　　（一）城管执法要坚持“疏堵结合”的方针，化解城管执法矛盾
　　要破解当前城管执法“暴力执法”、“暴力抗法”的困境，主要是让广大市民理解城管执法工作，厘清城管执法的目的——服务市民。结合城市特点、分区经营分类管理。城管执法面临的深层次的问题是城市失业人员、部分低收入人员和外来人员等弱势群体的就业生存问题、社会保障问题和低消费问题。因为强大的市场需求，自然而然地在居住区周围形成一些“马路市场”。一方面这些弱势群体有就业需求,但缺乏适宜岗位和再就业能力,只能依靠无照经营来取得收入，谋求生存；另一方面不同群体有不同的需求，无照经营有强大的市场需求，因此，要想消除小摊贩违法经营行为,不能仅仅通过采取强制取缔的方法，否则其结果就只能是适得其反。解决上述问题的关键是执法部门应采取一种堵疏结合、治标又治本的方式，最大限度地兼顾相对人的合法权益，保持社会动态均衡和协调发展。城管执法者应积极关注公众利益，尤其是弱势群体的利益，尽可能实现社会公平。
　　借鉴其他城管执法经验，可采取“三不影响”和“三区分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，区分行业，区分区域和地点，区分时间进行规范管理和疏导。第一，区分行业：如将修鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，纳入社区服务体系，由社区进行管理。对非法食品加工设摊坚决取缔。第二，区分区域和地点：如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地设置临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。第三，区分时间：针对早点、夜市等饮食摊群卫生状况差、占道经营、噪音扰民等问题，应该按照疏导管理的办法，统一开市、闭市时间，对城区早点、夜市进行定点规范管理。
　　（二）建立城管执法长效机制，推进和谐执法
　　首先，加大对城管执法工作的宣传力度，树立城管执法新形象。坚持正确的舆论导向，从有利于构建和谐社会的角度出发，善于把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的焦点，客观、真实、准确地报道城管执法动态。其次，在树立城管执法新形象的同时，需要使广大市民了解城管执法工作的性质、目的和意义，提高市民的认同感。积极开展“城管执法进社区”等形式活泼、内容丰富的活动，激发广大市民的参与意识、法制意识，使市民了解综合执法的各种程序和所依据的法律，并在知法的基础上更好地守法。
　　其次，重视城管执法队伍建设，提升城管执法人员的素质。进一步规范城管执法人员的执法行为，倡导文明执法，柔性执法，增强城管执法的公信力。同时，要实现柔性执法，对各类违法者晓之以理，动之以情，最终唤起市民的尊重和理解。在执法队伍中树立“以人为本、和谐执法”的理念。现实中，一些执法部门往往更多地注重结果，而不太注意过程和细节，往往过于强调法律的刚性和威慑力，而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段，既不符合现代文明的要求，也与现代法制的原则和基本法理相悖。
　　再次，发挥街道、社区基层在城市管理中的重要作用。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。因此，需要推进城市管理工作重心下移，明确城区各街道办事处为城市管理的责任单位，负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。明确市、区、街道、社区四级管理网络的职责和权利。
　　（三）厘清城管执法的职能，规范城管执法程序
　　我国的行政执法模式不同于英美法系的行政执法，在行政执法中执法机关拥有直接的裁判权利，而且还有着较大的行政自由裁量权。作为城市管理综合执法机关，其承担着综合行政执法的重要责任，过多执法的领域又给了其较大的权力，因此，在城市管理综合执法中进行公平程序原则的构建是十分必要的，也是和谐城管的开端。
　　城管执法是执法机关和执法人员掌握公权力对社会进行干预与管理的重要活动，容易导致吃拿卡要等不正之风，执法权威性、廉洁性受到影响。规范城管执法程序就是要做到职权分离，约束自由裁量权。由综合检查组行使检查权，各中队在管辖范围内行使调查权，三级审查集体行使处罚决定权，移交法院行使行政强制权，实现在执法部门内必要的职权分离，适当分离裁决权与执行权，使得二者能够相互制约相互监督。

　　四、结论

　　西安城管执法在西安城市化进程中发挥着重要的作用,它的存在有其必然性。对于城管执法中存在的暴力执法与暴力抗法的问题,这就需要城管执法工作围绕“以人为本、和谐执法”的理念，坚持“疏堵结合”的方针，采取采取标准化执法的方式,化解城管执法矛盾，探索城管执法科学化、标准化、人性化的执法方式和手段,从而提升城市管理水平。