我国检察制度改革刍议

提要：当今许多国家都在进行检察制度改革，以确保司法的公正与神圣；我国也不例外，检察制度改革作为我国司法体制改革的重要部分，亦是政治体制改革的主要内容之一。本文只是对我国检察改革做一个粗浅的论述，以期作一块引玉之砖，求教于大方。

关键词： 检察制度 检察机关 检察权 检察官

检察制度产生及其发展的历史较短，在制度构建上现仍不够成熟。检察制度的雏形是14世纪左右法国出现的“国王代理制度”，然直到18世纪法国大革命以后，才产生了近、现代意义上的检察制度，其初衷是监督警察滥用警察权，防止法官自由擅断。也许有人会说中国也有自己的检察制度渊源，即古代御使制度，这个说法是讲不过去的，中国传统的司法体制是一种绝对行政化，父母官式的管理而远非现代竞技性的、权力制衡意义上的检察制度。我国现行模式的检察制度是源于十月革命后苏联的模式，今天的俄罗斯以及东欧的国家已经发生了剧烈转轨，我们目前这种体制的运行亦积弊颇深。1999年的宪法修正明确：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略。政治的民主化、科学化，行政管理的法制化，经济的市场化等得到进一步的深入发展。我国检察制度作为上层建筑的重要组成部分，配合着政治体制的改革，以适应经济基础的变化，理应在制度构建上进行相应的变革。检察权的正确定位，检察机关的地位独立以及检察机关的职权范围等已成为当前检察制度改革重点。本文拟从这几个部分对当前我国检察制度改革作一初步的剖析。

一、检察权的正确定位，是理顺所有检察工作的出发点
检察权之定位，直接决定着检察机关有无独立性、独立程度之高低以及检察权如何配置等一系列问题。因此，检察权的正确定位，是理顺所有检察工作的出发点。关于检察权如何定位？现在，在我国学术界有四种比较有代表性的观点：
1、我国的检察权是一种行政权；
2、我国的检察权是一种司法权；
3、双重属性，即具有行政权的成份，又具有司法权的属性；
4、是一种独立的权力，即法律监督权。
目前，我们的检察机关既要适用法律去办理侦查机关移送的案件，也要主动去监督、追究犯罪；上下级之间是一种领导与被领导的关系，但同时又具有较强的独立判断性。然司法权与行政权的区别主要体现在：1、司法权具有很强的法律性，主要是适用法律处理案件，而行政权具有特定的目的，法律只是为其提供一个框架； 2、司法主要是一种判断性行为，而行政权主要体现为一种行动；3、司法官员有一个明显外部特征，即只服从自己内心独立的决定，而行政官员只是服从于行政指令；4、行政活动极具主动性，司法活动主要体现被动性（不告不理）。①从前述的比较中我们不难看出，行政权说指出了检察权的某些行政特性，却完全忽视了检察权的司法特性；司法权说是从检察权与审判权的比较着手，揭示出两者“近似”与“接近”，以检察权的主要特征来证实检察权的司法性，毕竟“相似”、“接近”并非“等同”。 第三种观点，即双重属性说，该说尽管做到了对检察权的全面的概括，但结论却是双重性，事实上仍使检察权徘徊于司法与行政两权之间，并没有真正解决检察权的定位问题。
笔者认为将检察权的性质界定为行政权、司法权或者兼具行政与司法双重属性之权力的观点,首先在思路上就发生了偏颇。所谓性质,是一种事物区别于其他事物的根本属性。故无论将检察权界定为行政权、司法权还是两种属性兼而有之的权力,实际上都只是在某种既定的国家权力格局中给检察权寻找归宿,因而在使检察权与某一种权力区别开来的同时却又在客观上将其归类到另一种权力之下。这与检察权在我国实然地存在着的一种独立的国家权力的现实状况是不对等的，所以笔者赞成第四种观点。其实检察权的法律监督性质，是由我国国体所决定的，我国的国体是人民民主专政，国家的一切权力属于人民，我国的政体是人民代表大会制度，人民通过人民代表大会行使国家权力。全国人代表大会是我国的最高权力机关，全国人民代表大会的主要功能是将全民的意志以立法的手段转变为国家的意志，再通过不同的国家机关来实施这些权力，由于各种国家权力的属性不一样、行使方式各异等所限，故而实施这些权力的各个国家机关的性质亦因而不同。在我们这样的国体下，要保证各种权力的正确、高效的行使，就势必需要也应当需要权力机关（人大）的监督，以取得“三权分立”之国家权力相互制衡之效。检察机关自身先天具有的监督属性，正好适合担当这个监督者的角色，故“人大”委托检察机关司职法律监督，并以国家宪法的形式加以确定。综上，便不难得出我国的检察权是一种法律监督权的性质。

二、检察机关地位的独立，是整个检察制度改革的基石
我国宪法 第一百三十一条明确规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。我国的检察权是一种法律监督权，检察机关也就是司法机关的一部分，检察机关地位的独立亦是司法独立的应有之义。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将掌握压迫者的力量。”
孟氏精辟的论点阐述了“司法独立”的重要意义，当然这是“三权分立”的政治体制中的司法独立；尽管我国实行的是“全国人民代表大会制”，但实现司法独立也是我们实现法治、追求司法公正的必然前提。国家的检察权只能由国家的检察机关来行使，其它任何机关均不得行使这项权力，检察机关独立受理案件、独立提起公诉、不受任何外来干涉的实质独立。诚然，要在现实的国情下保证检察机关地位的独立，绝非易事，必须要在整个政治体制改革的大潮中建立起相应的制度机制，比如检察人事管理机制，检察经费保障机制等。只有建立起了相应的机制才能保障检察机关地位的独立性；只有确保了检察机关地位的独立才能保证整个检察制度改革不至于迷失方向；只有保障了检察机关地位的独立才能保障整个司法体制改革最终目标的实现。

三、检察权的科学分配，确保检察官的廉洁及其工作的高效
在改革现行检察内部体制时，必须尊重检察权本身运行规律的客观性，合理分配权力并以权力制约权力，实现权力之间的平衡运转，同时也要坚持权责利一致的原则，以确保检察官的廉洁及其工作的高效。具体应明确以下几点：

(一)对检察人员分类管理，强化检察权的科学配置
当前，检察人员依照政府公务员干部人事制度管理，且属于公务员的范畴。高级别、高待遇的检察官基本上都是配在内部的行政领导职位上，即在行政“官”的位置上，实然上这样势必在检察机关内部导致官本位主义，同时严重制约了司法效率的提高，一部分高水平的检察官既要办理案件更要管理行政事务，也就缺乏完全意义上的检察官，不利于检察业务专业化、检察官精英化的发展。检察官是依法行使国家检察权的检察人员，有特定的含义。检察官之外的人员如行政管理人员、专业技术人员、工勤人员等显然不是法律意义上的检察官，检察人员应按其工作性质、难易程度、责任大小等予以细分，使其责、权、利明确，走专业化、精英化之路，实现检察权的合理配置，是检察机关管理改革的内在要求。

（二）提升检察官的权力，建构相应制度予以保证
长期以来，我国检察体制中一直存在着检察官独立地位不够明确的问题，要在检察机关内部重新分配检察权，使检察官成为办理案件并具有相当决定权的司法主体。这种改革可以从两个方面着手：一方面让检察官真正独立行驶有关案件办理的权力，即将检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官，如检察长，科、处长只在行政事务上领导检察官，而在业务上无权改变检察官的决定等等。另一方面，强化对检察官的职务保障，以便让检察官们能够放心地按照法律和自己内心的确信办理案件；这可借鉴国外的一些做法，赋予检察官在受到一定限制且符合一定条件的情况下，检察官可以合法对抗行政事务领导的指令，此时检察官的诉讼行为具有程序上的效力，检察长无权决定或终止检察官的诉讼行为。在检察官及其家属的安全同履行其检察职能而受到威胁时，有关机关应向他们提供人身安全保护。检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期，退休金、退休年龄均应以法律或者法规予以明定，不宜轻易改变。

（三）制度上进一步明确细分检委会与检察长的权力
检察职能对应的客体是检察业务，行使行政管理职能对应的客体是行政事务，两者在性质上根本不同。重大检察业务问题的处理实行检委会负责制，对重大行政事务的研讨实行检察长负责制。因为检察业务法律专业性很强，需要由法学专业知识深厚、实践经验丰富的人员组成检委会，由检委会集体讨论决定，专职检委会委员同时负责处理检委会的日常事务。而行政事务处理的政策性较强，检察长作为检察机关的负责人，政治素质和政策水平一般都很强，处理行政事务的经验丰富，应由其直接决定处理行政事务。

四、检察官需进一步当事人化，同时履行客观公正义务
尽管我国“97刑诉法”加强了对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，在一定程度上对原有的职权主义诉讼模式进行了变革，其出发点在于着力塑造一个控辩双方平等对抗的新型诉讼结构，但还相当不够。只有在控辩双方平等地位的基础上，才能保证真正意义上的抗辩，也就是说检察官在诉讼中的地位需进一步当事人化，才能造就更为有效的抗辩。同时，检察机关作为国家追诉机关代表国家提起公诉，这一特殊身份必然又有别于代表个人提起诉讼的民事、行政案件的原告。主要区别在于代表国家追诉的检察官在刑事诉讼中除承担控诉义务外，还担当着另外一项重要的义务：保障整个诉讼的客观、公正。前一项义务要求检察官成为刑事诉讼中的一方当事人；承担着后一项义务则是检察官作为法律监督者的必然结果。也就是说，检察官在刑事诉讼中具有当事人和司法官的双重身份，这就不仅要求检察官在刑事诉讼中平等对抗，同时也要求其保障整个刑事诉讼过程的客观公正，诚然，这也就对我们检察官提出了更高、更严的要求，这也正是我们要求检察官专业化，精英化的原因之一。
当前，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察官都负有客观公正义务。如在德国，检察官不仅要侦查证明有罪的情况，还要侦查证明无罪的情况；在英国，则要求所有证据不管是不利于被告人还是有利于被告人的证据都应当出示给被告人看②；由此可见，当前客观公正义务具有较强的普遍性。

五、扩大检察机关的职权范围，强化社会化职能
随着社会生活的日益复杂化，检察机关作为社会和公众利益的维护者，理应更为广泛地干预涉及国家利益或公共整体利益的社会生活的其他方面。例如澳门检察官的职责扩大到为劳工及其家属行使依职权之代理，用以维护他们的法定的合理的权利；③在美国检察官也有广泛的社会事务干预权，如职权涉及处理交通、消费或环境保护等问题。④西班牙检察机关负责为丧失劳动能力的诉讼人，代理或提供保护，并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构等等。⑤
扩大检察机关的职权范围，强化其干预社会生活的职能，这不仅有助于将社会生活纳入法制轨道，最终也有利于依法治国方略的早日实现。相比之下，我国的检察制度在对社会事务的其他方面干预力度不够。检察机关对社会生活的干预力度和检察机关在诉讼领域的职权是紧密相联的，一般来说，检察机关只有在诉讼领域充分发挥作用，才有可能将职权范围从诉讼领域扩展到社会生活的其他方面。因此要扩大检察机关对社会生活的干预职能，一定要确保检察机关在刑事以及民事和行政诉讼领域的相应职权，当然还应当在立法上进一步完善一些具体规定，使检察机关干预一般社会事务的职能有法可依，依法办理。
检察制度改革作为我国政治体制改革的重要内容之一，正向纵深发展，笔者深信只要我们朝着“司法公正、建设法治国家”的目标迈进，通过公正司法，不远的将来就能实现全社会的和谐与正义，这不仅仅是我们进行检察制度改革的初衷，也是我们追求的最高目标。

注：
①龙宗智 《论检察权的性质与检察机关的改革》、
《谈检察改革》；
②卡斯东.斯特法尼主编：《法国刑事诉讼法精义》 ；
③④⑤肖扬主编：《当代司法体制》 中国政法大学出版社1998年版p8、p8、p61 ；

参考书目及文献：
[1] 贺卫方: 关于检察制度改革（为深圳检察系统优秀论文集写的序言）；
[2] 张智辉:再论检察权的性质；
[3] 赵钢 :也谈检察权的性质；
[4] 罗海晖：《试论我国检察制度改革的走向 》;
[5] 曹呈宏：分权制衡中的检察权定位——以本土资源为中心。