从应对气候变化的国际博弈看中国的碳税的法律

　一、“碳泄漏”风险与边界碳调整
　　世界贸易的发展意味着同一件商品的生产和消费可能发生在不同的国家。由於大部分二氧化碳排放都在产品生产过程中释放，因此，贸易使得一个国家领土内排放的二氧化碳与这个国家实际消费的二氧化碳排放并不一致，由此，一些专家特别关心国际贸易影响对於气候变化公约的可能作用。他们关注从公约附录I国家向非附录I国家发生“碳泄漏”（Carbon　Leakage）的可能性。“碳泄漏”实际上就是指《京都议定书》的附录I国家减排可能会引起非附录I国家排放量的增长，使得全球的减排努力失效。
　　为了防止“碳泄漏”，发达国家一边要求发展中国家尽快开始承担强制性的减排义务，一边抛出了单边的政策，通过“边界碳调整”（Border　Car-bon　Adjustment）保护本国产业的竞争力，并迫使发展中国家尽快承担减排义务。
　　“边界碳调整”是一项贸易措施，由欧盟、美国以及其他经济合作与发展组织（Organixation　forEconomic　Co-operation，简称OECD）国家最先提出，也是应对气候变化的国际博弈的产物。这项贸易措施主要有两种表现形式：一是对来自无实质性温室气体减排义务国家的产品加征进口关税或碳税（又称“边界税调整”）；二是要求这些产品的进口商从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放信用。而这些贸易措施已经从谈判议题层面转向了实践层面。2009年6月底，美国众议院通过了一项征收进口产品“边界调节税”的法案，从2020年起对进口的排放密集型产品征收特别关税。而2008年11月，欧洲议会和欧盟理事会通过新法案，决定将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系（European　Union　EmissionsTrading　Scheme）中。上述两项法案的本质是一致的，都是一种碳排放成本的边界调节措施，旨在保护本国产业竞争力的同时，又迫使其他国家尽快启动控制碳排放的制度约束。
　　尽管对碳税的边界调节及欧盟航空碳税合法性的质疑声不断，中国也提出了相应抵制措施，但不可否认的是，经济全球化为制度全球化带来了契机，而其相关尝试正在悄然进行。绿色经济时代，既有的世界规则正在被打破，新的世界规则正在试行。中国必须主动参与并适应这一趋势。
　　二、中国开征碳税的必然性
　　（一）缓解国际社会对中国的减排压力
　　近年来，中国的能源消费和碳排放呈现出一种爆发式的增长，给中国未来的发展带来了巨大挑战。2009年，中国的碳排放总量超过美国，位居世界第一，而人均碳排放也已超过世界平均水平。国际社会对於中国碳排放急剧上升的忧惧已经转化成为对中国碳减排的现实压力。再加上发达国家单边“碳关税”政策以及“碳排放配额的进口要求”等政策的倒逼影响，中国已不得不采取相应的行动。而在国内开征碳税被认为是应对“碳关税”和“碳排放配额”限制的有效措施。因为根据避免国际双重征税的原则，对同一商品不能进行二次征税，因此一旦国内开征碳税，就可以避免相应的碳关税或边界调节税。而基於庇古税理论的碳税和基於科斯产权理论的碳交易机制是将外部成本内部化的两种手段，理论上是等价的，即二者都能消除外部性，因而具有可替代性。
　　（二）为参与绿色经济时代世界规则的重新制定积累制度经验
　　应对气候变化已经成为新的世界性议题，由於全球性以及对全球合作努力的要求，这一议题正挑战着世界原有的发展格局和发展秩序。不管是美国的边界调节税方案还是欧盟的航空碳税措施，实际上都在试探国际社会对绿色经济时代新的世界规则的接受程度。虽然当前很多研究都在讨论这些措施的合理或合法性问题，但我国目前的主流观点是认为其不合理，并呼吁我们要在国际气候谈判中争取自己的权利。诚然，这样的争取是必要的，但是也必须看到，在绿色经济时代，世界秩序重新界定，生产、流通和消费规则的重新制定已经启动，中国如果不能主动顺应这一趋势，将失去在未来世界规则制定中的话语权。因为这种话语权不仅依赖於各国的经济实力，而且依赖各国的制度实力以及相关实践经验。事实上，由於欧盟率先启动了碳交易市场，其交易模式和经验为各国在不同程度上所效仿，因此这种制度的出口已经成为新的趋势。可以说，欧洲已经凭借其技术、机制的先发优势强化了其对全球未来绿色发展的话语权，并在一定程度上主导了绿色经济时代世界规则重新制定的节奏。
　　（三）以碳税为起点启动中国税制的绿色化改革
　　从长期来看，节能减排必须通过市场机制实现，必须使得资源的价格反映其稀缺性和环境成本，因此，通过税收调节，重构资源和环境价格体系，引导资源的合理利用，是必然的选择，也是相对根本的方式。事实上，优化国民税收结构或构建绿色税收体系，是国外发达国家常用的一种手段。绿税改革又称为环境税改革，其基本思想是将税收负担从传统向劳动力和资本征税逐步转移到向污染和自然资源的使用征税。从而使税收负担从社会所期望的“好东西”，如就业、收入和投资，转移到社会所不期望的“坏东西”，如污染、资源消耗和废弃物等。因此，环境税具有“双重红利”效应。具体来说，就是在增加环境税的同时降低其他税种税率，使环境税既实现了生态保护的目标，又矫正了劳动力与资本课税的扭曲，产生“双重红利”，并趋向於“税收中性”。
　　绿税改革代表了环境政策和公共财政改革的一项重要发展。从我国当前面临的环境问题的广度和深度来看，缺乏根本性的税收激励机制的干预，从源头上控制资源和环境的滥用，我国资源节约和环境友好型社会的建设只能是空中楼阁。从这一点上来看，我国税制的绿色化也是我国未来改革的重要方向。但是税收结构的绿化是一个漫长的、不断优化的过程，需要缓慢而审慎地推进，因此，其启动宜早不宜迟。以碳税的引人为切入点，逐步推进我国的税制的绿色化改革，将是一条可行的路径。而从世界其他国家碳税的实施经验来看，碳税的推进也是一个循序渐进的过程，需要给经济和社会主体一定的缓冲、调整和认可的时间，因此，有必要尽早启动相关实践。
（四）以碳税促进发展方式的转型
　　发展方式的转型在我国已讲了很多年 ，但至今未能实现。究其原因，是激励机制未能理顺，而财税体制是最为根本的激励机制。因此，启动以碳税为起点的中国税制的绿色化改革有助於促进我国的发展方式由粗放型向集约型发展的转型。
　　碳税作为环境税的一种，从其作用机理来看，主要通过两种方式来引导和调节经济行为。一是直接作用，即通过征税导致的价格上升，刺激经济活动中的节能行为、能源使用效率的提高、能源产品的替代以及生产与消费结构的变化，进而有效地调节经济行为主体的二氧化碳排放量；二是间接作用，用碳税收入对环境进行投资，引起投资与消费模式转变，进而增强直接作用，这样能形成两方面效应的良性互动。因此，碳税不仅有助於集约型发展，也有助於生产和消费结构转向环境友好的方向。而碳税带来的“双重红利”效应也更符合以人力资本替代自然资本的可持续发展要求，因此，对发展方式的转型具有重要助推作用。
　　三、发达国家的碳税发展经验
　　（一）国际环境税改革历程
　　最早的环境税费出现在20世纪70年代。虽然庇古很早就提出了利用税收政策来促进外部性内部化，但是直到20世纪70年代环境公害事件频频爆发，“污染者付费”原则才开始受到重视。而早期的“污染者付费’’主要通过行政管制系统来推进，如使用者付费等制度，一方面难以预防未知的环境危害，另一方面管制的成本也居高不下。因而80年代起，欧盟国家的环境管理政策制定者开始转向基於市场的经济激励型政策。
　　与此同时，所得税的扭曲效应和20世纪八九十年代工商业不景气带来的失业使得人们逐渐对绿色税收可能带来的“双重红利”产生兴趣，并期望在从向劳动征税转而向污染和资源使用征税的过程中，不仅获得环境质量改善的“环境红利”，同时能够获得“就业红利”。
　　20世纪80年代发达国家开始实行减税政策，缓解税收扭曲作用。但为了保证公共支出水平稳定，在降低所得税的同时，开始引入环境税作为补充。因此，自20世纪80年代出现了经济激励型的环境税费，到90年代绿色税收改革进程的加快，环境税费越来越成为绿色税收改革的主要内容。而环境税费的纳税范围包括能源、固体废物、污水、农药、化肥、S02、CO2等各个方面。
　　（二）发达国家碳税发展经验
　　碳税最先在北欧国家实施，芬兰是世界上第一个实施碳税的国家，於1990年开征碳税，此后，瑞典、挪威、丹麦、德国、荷兰、英国等国开始征碳税。
　　第一，从欧洲国家的经验来看，碳税往往不是独立征收的，而是与能源税乃至其他税种交织在一起，形成了能源一碳税系统。第二，碳税的税率不是一成不变的，而是随着时间不断调整变化的。从各国的经验来看，大部分国家碳税税率的设定是随时间由低到高呈上升趋势，即在起步阶段，税率较低，以保证社会的接受度，而随着时间的推移和税收中性的保障，可以不断提高碳税的税率以提升碳税的引导和调节作用。第三，对於不同的征税对象，碳税的税率有很大的差别。这种差别表现在三方面：对不同类型的燃料实行差别税率；对不同使用部门的差别化对待；对不同用途的燃料征收不同的税率。第四，为保持产业竞争力，存在大量的税收优惠情况。由於碳税对於工业、特别是能源碳密集型工业的冲击最大，因此，为了保障本国相关产业的竞争力，各国都规定了相应的减免税措施。第五，坚持税收中性。税收中性原则是欧盟国家普遍采用的碳税政策原则，由於碳税导致的价格上涨，经济主体不可避免会受到一些不利的影响。实施碳税的国家在新增碳税的同时，往往选择降低消费者收入税、企业社会保障税等与劳动相关的税收，在保障环境目标的同时促进就业。另一种保持税收中性的方式是直接将税收收入投入到替代能源、替代技术的开发项目或者对低收入家庭进行直接补贴。
　　总的来说，欧洲碳税的发展伴随着环境税的改革而生，并与能源税相互协调，其发展经历了一个相对漫长的不断调适的过程，以适应形势发展的需求。在这个过程中，以碳税为代表的环境税改革基本上保持了税收中性，减少了对劳动的征税。而从现有的研究结果来看，实施碳税的丹麦、德国、芬兰、瑞典等国家也出现了温室气体排放量的普遍降低，实现了碳税的环境目标。
　　四、关於我国开征碳税的建议
　　（一）从我国税制绿色化改革的战略高度设计碳税
　　虽然碳税的征收有助於缓解我国面临的国际碳减排压力，但是开征碳税不能从被动应对国际压力的角度考察，而必须站在我国税制绿色化改革的战略高度来设计。这意味着碳税本身不是目的，理顺税收的激励机制才是问题的核心。因此，有必要梳理当前我国各类与环境相关的税费，并将其纳入碳税开征乃至绿税改革的整体框架，以避免激励机制的扭曲或冲突。另一方面，从国外的经验来看，能源一碳税的系统性和协同性也需要在整体的环境税框架内协调。
　　（二）渐进推进，兼顾原则性和灵活性
　　碳税的开征，税收的绿色化改革，是一个长期的利益协调过程，因此需要渐进推进。这一方面是为了有效协调各方利益，提高社会和公众对环境税的接受度，另一方面也是为企业的其他战略选择或转变，如寻找替代技术或能源，转变生产结构或产业重心的转移等等，提供足够的时间。
　　与此同时，碳税的开征需要兼顾原则性和灵活性。所谓原则性，体现在碳税在引导和激励技术和产业转型上的潜在价值。好的激励，潜在的激励。所谓灵活性则体现在差别税率、税收优惠、通过协议减免税等政策上，以保障其可操作性。更简单地说，就是原则上对於所有经济主体的能源碳排放消费行为征税，且排放越多，税负越重，从而体现碳税引导外部成本内部化的本质。但是这一点在现实中很难实现，因此需要灵活机制来协调，灵活机制则是在考虑征税成本、产业竞争力保护等因素的情况下，采取差别税率、一定的税收优惠政策或者对於某些经济主体给予一段时间的税收豁免期等，以保障碳税的执行。
　　（三）保障税收中性
　　保持税收中性，是开征碳税的基本原则。从国际经验来看，当前保障税收中性的方式主要有三种：一是通过减免或直接的税收返还；二是通过减免其他税收如个人所得税、企业社会保险税等实现；三是通过直接投资於能源技术的改进或者低收入者的补贴。从各国的经验来看，即 使是环境税税种最为丰富的北欧国家，其环境税收在GDP和总体税收中的比重也并不高。因此，碳税等环境税的作用更多的在於其激励和遏制的引导功能，降低原有税制的扭曲效应，而不在於财政功能。因此，选择何种方式保持税收中性，取决於其各自执行成本的差异以及不同税收中性措施带来的激励效应的差异。值得一提的是，虽然财政收入在碳税与其他税种之间的转移，能够在总体上保持企业或居民的税负不变。但是对於个体而言，税负的结构变化和总量变化依然是可以感知的，而这个过程也是一个利益重新配置的过程，具有很大的挑战性，需要逐步的、审慎的推进。