美国对华产品适用反补贴法中的行政方法机制创

　美国商务部（商务部）对华产品实施反补贴调查历经了三个阶段。第一阶段起始于1983年，为休眠期。在此期间，商务部仅对中国出口到美国的产品启动反倾销调查，对于相关反补贴调查申请均以中国是非市场经济（ 
　　在上述三个阶段，商务部是否有权力对NME国家的产品实施反补贴措施以及并用反补贴税和反倾销税是否构成重复救济问题成为各方关注的重点。其中，商务部立场的“转变”与贸易法院和上诉法院观点的“反复”颇为引人注目。有驳斥性的观点认为，美国一反常态，对华实施反补贴调查是新形势下贸易保护主义的表现，美国无视中国的特殊情况，滥用了自己的权利，构成了国际贸易救济中最不公平的实践。①申言之，中国产品之所以受到反补贴调查是美国各机构所持政治态度的产物，相关法律分析只不过是无足轻重的“障眼法”而已。对此，笔者认为，这一现实主义观点并未注意到，在貌似无序和充满政策变数的各类观点下潜藏着稳定的方法论暗流，商务部的行政方法与法院的司法方法各自保持自身的一贯性，未发生根本变化。虽然美国对华实施双反措施争议暂告一段落，但是今后的反补贴调查仍将继续受制于商务部和法院的方法论，因此，不能以政策批评取代法律分析。考察历史不在于对过去事物的恢复，而在于与现实生活的沟通。本文将以上述三阶段中的典型案例为分析对象，指出商务部、贸易法院和上诉机构在法的解释方法方面具有明显的主体性特征，②后两者的司法方法与行政方法存在冲突。在宽松的审查标准下，侧重于抽象理论分析和法律推定的行政方法将大行其道，并构成对中国产品的系统性歧视。鉴于美国的反补贴法律制度已经丧失了自我纠正的能力，中国仍需利用国际机制持续对美施加外部压力。
　　一、乔治城钢铁案中的方法论争议
　　 1983年9月，美国纺织品制造业协会、服装和纺织品联合工会以及国际女装公会代表美国纺织品和服装业提出申请，要求对来自于中国的纺织品和外衣实施反补贴调查。同年11月，美国大西洋、大陆、乔治城和力登四家钢铁公司代表美国钢铁业协会对来自于捷克斯洛伐克和波兰的碳钢线材，提出类似申请。其后，因为得到美国政府减少进口的承诺，美国的纺织品和服装业协会撤回其申请。而针对碳钢线材的申请则历经了商务部裁定、贸易法院一审和上诉法院二审，史称“乔治城钢铁案”。当时，中国同捷克斯洛伐克、波兰等同属于非市场经济（NME）国家，经济结构存在相似性。“乔治城钢铁案”为处理来自于NME国家的产品奠定了法律基础。
　　 （一）商务部的分析方法与观点
　　美国钢铁业协会仅对来自于特定国家的特定产品提出了反补贴调查申请，但在商务部看来，该具体申请却使其“第一次有机会初步裁定，就所谓NME国家政府的行为，是否会授予可抵消的利益”。③为在个案中一劳永逸地解决总括性的抽象问题，商务部采取了三段论思路：首先，在大前提层面，讨论NME国家政府的财政资助行为是否构成美国“1930年关税法”第303节意义上的“馈赠或赠与”;然后，在小前提层面，讨论捷克斯洛伐克和波兰是否为NME国家;最后，得出结论。商务部认为，大前提涉及的是一个管辖问题，如果NME国家政府的财政资助不构成“馈赠或赠与”，则其无权征收反补贴税。
　　对于全新的案件而言，确立大前提的正确性极其重要。然而，作为执法机构，商务部并未从实体法规则展开讨论，而是首先在理论上分析市场经济与NME的本质区别，主要涉及两个方面：
　　其一，补贴的存在。商务部认为，前者以市场力量作为资源配置手段，后者则以政府的干预取代了市场机制。就市场经济而言，补贴“扭曲或颠覆了市场过程，造成了资源错配，鼓励了无效生产以及减损了全球福利”;就NME而言，政府补贴企业相当于自我补贴，即使此类补贴产生了激励，该激励在性质上也与市场激励不同，在市场经济的框架外谈论补贴毫无意义。④
　　 其二，补贴金额的计算。商务部承认，很少有国家是纯粹市场经济，政府干预经济现象较为普遍。但是，只要私人拥有资源是规则而非例外，政府仅仅干预而非取代资源配置，则补贴行为就从作为背景的市场体系中被辨别出来。企业所获得的补贴金额相当于市场待遇和特殊待遇之间的差额。
　　根据上述源于新古典经济学的抽象理论，商务部认为，征收反补贴税的目的在于纠正被扭曲的市场机制，促进资源最优配置，既然NME国家不存在市场机制，自然不适用反补贴法。
　 当然，作为执法机构，商务部并非没有注意到相关立法和立法史。但在商务部的分析框架下，这些具体的条文和立法史只是证明抽象理论的脚注而已。特别是在出现立法不明的情况时，商务部并不是从现有的条款、上下文和法律结构中探求成文法本身的意图，而是假定自己处于立法者的地位，来推定立法者的意图，并且该立法者意图与商务部的抽象理论高度契合。比如，商务部指出，因为早期根本没有所谓的NME国家，国会在立法时不可能存在将法律适用于NME国家的立法意图;商务部又认为，国会于1974年和1979年专门修改了反倾销法和（针 对共产主义国家的）贸易扰乱法，但保持反补贴法不变，这说明其无意对NME国家使用反补贴法。不难看出，通过推定立法者意图这一方式，商务部穿上了立法者的外衣，以另一种形式强化了其抽象理论的合法性。
　　（二）贸易法院的分析方法与观点
　　一审中，对于商务部抽象地讨论国家所属经济类型，并据此来决定是否发动反补贴调查的方法，贸易法院进行了批驳。贸易法院认为，商务部根据抽象理论得出的观点与法律的含义和目的、此前司法解释、商务部一贯的实践相违背。在贸易法院看来，商务部不应脱离实体法的具体规定抽象地分析问题。判断一国政府是否授予了补贴与管辖权问题无关，是一个有待调查的实体法问题。就该问题，非经反补贴调查程序，主管机构不能预先作出裁定。同样，也不能以相关国家属于某一抽象的经济类型为由拒绝调查。申言之，商务部的职能是执行法律而非创制法律，执行法律需要以法律规定的要素和框架为线索和导向，依照法律规定的程序来调查案件的具体事实，而非依赖于抽象的理论。不可否认，经济行为是少有的可以被假定为符合理性和效率的人类活动领域，但是，如果不指向行为的表面价值，则法律就难以得到执行。⑤
　　 此外，对于商务部借助立法者意图来论证其抽象理论合法的策略，贸易法院予以了回应。贸易法院援引联邦最高法院关于成文法解释的观点，即除非立法者明确表示出相反的立法意图，一般情况下，成文法的语言应被视为具有决定性。⑥依照这一思路，根据现有的实体法，贸易法院就补贴的存在和补贴金额的计算问题给出了自己的答案：
　　 其一，补贴的存在。贸易法院指出，根据成文法条款，参照立法史，反补贴法未将补贴区分为市场经济国家的补贴和NME国家的补贴。反补贴法的唯一目的是，“消除美国市场中进口商品所含的补贴，保护国内产业免受不利影响”。只要进口产品含有补贴，均应适用反补贴法，否则就难以达成这一立法目的。而商务部所赋予的宏大的理论目标，即防止“资源错配、无效生产以及减损全球福利”等恰恰阻碍了这一国内法目标的实现。
　　 其二，补贴金额的计算。贸易法院认为，所有运行体系均揭示出人类思维所能理解的行为模式和机构，因此，不管其外部环境如何，只要合理地理解了正常的运行规则，则必然认识到反常或“不公平”的事件。因此，即使在NME国家，商务部也有能力辨别经济行为的一般模式，以及与一般模式相偏离的补贴行为。因此，商务部可以计算出NME国家的补贴金额。
　　 （三）上诉法院的分析思路与观点
　　二审中，上诉法院的判决体现出明显的调和性，主要表现在两个方面：
　　 其一，分析思路方面，上诉法院首先采用了贸易法院的条文分析方法来回答商务部提出的问题——反补贴法是否适用于NME国家的产品。而该问题恰恰被贸易法院斥责为定性错误且过于抽象。经过初步分析，上诉法院认为，反补贴的成文法条文和立法史根本未虑及NME国家的产品问题。在此情况下，上诉法院采取了类似于商务部的推定立法者意图的方法，即当国会在面对这一问题时，立法者将会采取何种方案？如果说前者是典型的解决个案纠纷的司法者思维，后者则基本上是一种解决总括性问题的立法者思维。也正是假借立法者意图，上诉法院才会得以考虑“NME的性质”这一抽象问题。
　　 其二，主要观点方面，上诉法院注意到商务部和贸易法院对反补贴法的目的有不同认识，但未对之加以评判。通过援引联邦最高法院在Zenith案中就反补贴法目的的界定——“抵消进口产品从政府获得出口补贴所享有的不公平竞争优势”，上诉法院力图糅合商务部和贸易法院的观点。上诉法院认为，在美国市场中，美国企业有权期待并通常有能力与承受同样市场压力和限制的外国企业公平竞争。如果外国政府实际上承担了生产者的部分开支，则该生产者在美国销售产品时就拥有了不公平的竞争优势。但是，如果相关企业来自于非市场经济国家，则并不存在此类“不公平”竞争，因为这些国家的企业根本就不承受市场压力和限制。⑦
　　 正是由于存在上述调和性，尽管上诉法院支持商务部的结论，并不能就此认定上诉法院完全赞同商务部关于反补贴法目的的认识。在判决书中，就反补贴法的目的，上诉法院强调美国企业有权期待与外国企业在美国市场公平竞争，这既不同于贸易法院的“国内产业免受影响说”，也不同于商务部的“资源最佳配置说”，而是“公平竞争权利保障说”。
　　二、铜版纸案中的方法论争议
　　表面上，乔治城钢铁案似乎解决了NME国家是否适用反补贴法这一难题。但如上所述，商务部、贸易法院和上诉法院所采取的分析方法以及具体理由各不相同。商务部以新古典经济学为基础，进行抽象的理论分析，当法律条款含义不清时，则通过推定立法者的意图来填补漏洞。贸易法院坚持从成文法的条文出发进行分析，当法律条款含义不清，但缺乏明确的立法意图时，则仍以成文法的文本、上下文和目的为依据，并辅之以立法史来确定含义。上诉法院则以贸易法院起始，以商务部的方法收尾，与商务部不同的是，上诉法院并未采用抽象的理论“一以贯之”，而仅在论证立法者意图时，择取了该理论的若干合理内核加以佐证;与贸易法院不同，在成文法条款含义不清时，上诉法院立刻披上了立法者的外衣，并借助最高法院所界定的反补贴法目的，“创造”法律。不难看出，乔治城钢铁案中，对于NME国家是否使用反补贴法问题，商务部倾向于将自身视为理性立法者，仅服从于所谓的经济理性;贸易法院采取了条文主义解释法，在现有的法律渊源中寻找确定的答案;上诉法院则倾向于意图主义解释法，通过探求立法者过去的和现在的立法意图来补充法律条文的模糊或缺失。
　 司法制度决定了上诉法院结论的权威性，但是却不能保证其分析方法被其他机构所接受。因此，一旦争议的问题或其所处的环境稍有不同，这一临时性的、层次较低的共识就有可能被打破。
　　2006 年 11 月，应美国新页 （Newpage） 公司申请，商务部正式决定对来自中国的铜版纸发起反倾销、反补贴调查。这是自乔治城钢铁案后美国首次对NME国家的进口产品适用反补贴法，也是自1991年以来首次对中国产品 实施反补贴调查。⑧商务部对此案十分重视，于2006年12月发布相关通知，邀请各方对中国进口产品是否适用反补贴法进行评论。
　　 （一）商务部的分析思路与观点
　　要对中国产品实施反补贴调查，商务部必须克服一个法律障碍：中国一直被视为NME国家，而根据乔治城钢铁案的判决，对于NME国家的进口产品不适用反补贴法。
　　 在一份关于中国产品是否适用反补贴法的备忘录中，商务部利用法律推理中常见的“区分法”化解了上述难题：首先，商务部指出，中国的NME国家身份，是根据美国反倾销法的相关条款来界定的，是反倾销意义上的NME国家，并不一定构成反补贴意义上的NME国家。然后，商务部指出，中国当前的经济状况同乔治城钢铁案中所指涉的NME国家存在本质不同，故不适用于乔治城钢铁案所确立的法律原则的约束。⑨
　　问题在于，从逻辑的观点看，上述推理只是澄清了乔治城钢铁案的法律原则不适用于中国产品，但不能就此说明对中国产品应适用反补贴法。在备忘录中，商务部似乎也认识到了这一点，并力图加以补救。比如，在讨论为什么不对苏联式经济体适用反补贴法这一问题时，商务部强调其“非不为也”，而是“不能为也”。为确定是否授予了可抵消的补贴，商务部必须确定：（1）生产者接受了NME政府的“馈赠或赠与”;以及（2）该馈赠或赠与具有专向性。商务部认为，苏联式经济体在本质上构成了一个大的实体，在此情况下，不可能从政府命令和控制的混合体中分割出补贴来。商务部进一步指出，在苏联式经济体中，谈论补贴是无意义的，因为NME政府行为全面渗透经济，所谓的补贴不过是“从左口袋掏钱放进右口袋”。反观中国，商务部认为，中国当前经济的性质并不会对适用反补贴法造成障碍，商务部可以确定补贴的存在以及补贴金额。因此，乔治城钢铁案的法律原则不妨碍对中国产品适用反补贴法。
　　不难看出，在上述关于对中国产品适用反补贴法的论述中，商务部继续采用了其在乔治城钢铁案中的抽象理论分析方法。在商务部看来，上诉法院的结论是对其抽象理论——对NME国家不能适用反补贴法的总括性认可，因此，其在备忘录中必须区分中国式NME和苏联式NME，并认为对于后者仍然不能适用反补贴法。就中国产品能否适用反补贴法这一更为具体的问题，商务部不是从具体实体法条文出发分析问题，而是大谈为什么不对苏联式经济体适用反补贴法，然后指出中国经济的性质不同于苏联式经济体，对于中国出现的新情况，商务部需要调整其适用反补贴法的政策。
　　 （二）贸易法院的分析思路与观点
　　在商务部对中国产铜版纸发起反补贴调查后，中国政府、金东纸业（江苏）公司以及国际纸业解决方案公司等作为原告，要求贸易法院发布临时禁令，阻止商务部此项调查，而被告美国政府则认为贸易法院缺乏管辖权。贸易法院认为，原告可在商务部作出反补贴调查的最终裁定后寻求司法审查，并且该司法审查并非“显然不充分”，因此无需发布临时禁令，从而驳回了原告的请求。⑩
　　在讨论司法审查是否“显然不充分”时，贸易法院附带地提及对乔治城钢铁案的理解。与商务部在备忘录中所采用的抽象理论分析方法不同，贸易法院依然从成文法的条文出发讨论问题。结合贸易法院在乔治城钢铁案中的分析，可以看出，经过20多年，贸易法院的分析思路和结论基本没有变化，其对上诉法院判决的解读一如既往地体现出浓厚的条文主义色彩。贸易法院指出，反补贴法的相关规定并没有将NME排除在外，在乔治城钢铁案中，上诉法院仅在个案而非抽象层面支持商务部的决定，并不能将之无条件地适用到其后的案件之中。此外，上诉法院认识到主管机构有较大的裁量权来决定是否对NME国家适用反补贴法，因此，商务部对中国产品适用反补贴法不存在法律障碍。
　　①参见蔡春林：《规则的背后：美国对华实施首次反补贴调查剖析》，载《国际贸易问题》2007年第6期，第125页。苟大凯：《对华分析“双反”之违法性分析》，载《法学》2010年第3期，第118—122页。
　　②所谓主体性特征，指的是对法律的理解在一定程度上依赖于解释者所处的社会地位和解释的目的。参见 JM Balkin， Understanding Legal Understanding： The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence， 103 Yale L J 105， 140 （1993）.
　　③参见 Carbon Steel Wire Rod from Czechoslovakia; Preliminary Negative Countervailing Duty Determination， 49 US Fed Reg 6773-6774 （1984）.
　　④参见  Carbon Steel Wire Rod from Poland： Final Negative Countervailing Duty Determination 49 Fed Reg 19370， 19371-19375 （1984）.
　　⑤Continental Steel Corpv United States， 614 F Supp548， 550-551 （1985）.
　　⑥Consumer Product Safety Commission v GTE Sylvania， Inc， 447 US 102， 108， 100 SCt 2051， 2056， 64 LEd2d 766 （1980）.
　　⑦Georgetown Steel Corpv United States， 801 F2d 1308 （Fed Cir1986）.
　　⑧1991年，美国商务部对从中国江苏无锡电扇厂进口的电扇实施反补贴调查。在调查中， 美国商务部在承认中国是NME国家的同时，又创新性地对中国的电扇行业进行 “市场导向产业” 认定。由于中国电风扇的生产系国家强制生产计划， 商务部得出了否定性结论， 不适用反补贴法。参见刘素霞：《美国对华适用反补贴法的实践检视——基于 “非市场经济国家” 的考量》，载《国际经贸探索》2012年第11期，第84页。
　　⑨参见 Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the Peoples Republic of China—Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to China’s Present-Day Economy， C-570-907， at 10 （Mar 29，2007）.
　　⑩Government of People’s Republic v U S， 483 F Supp2d 1274 （Ct Intl Trade 2007）.
　　National Cable & Telecommunications Assn v Brand X Internet Services， 545 US 967， 125 SCt 2688， 162 LEd2d 820 （2005）.
　　GPX I nternational Tire Corpv US， 587 F Supp2d 1278 （Ct Intl Trade 2008）.
　　三、GPX中的方法论争议
　　 在商务部对中国铜版纸作出初裁后不久，2007年6月，泰坦和普利司通两家美国生产轮胎的公司就代表美国轮胎生产业向商务部提出申请，要求对中国产非公路用轮胎进行反倾销和反补贴调查。2007年7月，商务部决定立案。2008年8月和9月，商务部与国际贸易委员会分别作出肯定性终裁，中国轮胎生产商被同时征收反补贴税和反倾销税。GPX国际轮胎公司（GPX）是美国一家轮胎进口商，在中国全资拥有河北兴茂轮胎公司（兴茂轮胎）。2008年9月，因不满商务部的裁决，GPX联合兴茂轮胎以及其他中国轮胎生产商向贸易法院提起诉讼，开启了GPX系列诉讼之路。这些案件涉及诸多程序问题和实体问题，本文仅讨论方法论方面的争议。
　　（一）GPX I
　　2008年9月，GPX等原告提出一个程序上的请求，要求贸易法院发布临时禁令，阻止收取保证金。在判决书中，贸易法院指出，乔治城钢铁案是与本案有关的权威案例，但对该案结论的法律地位存在两种观点：第一种观点认为，该结论是法院遵从商务部的解释所致;第二种观点认为，该结论是上诉法院通过解释条文所致。其差异在于，如果是后者，则贸易法院应仍认为商务部无权对中国产品发起反补贴调查;如果是前者，则应进一步探讨，商务部是否有权作出新的解释。就此，贸易法院援引Brand X案的判决意见，采取了第一种观点。
　　根据第一种观点，贸易法院采取了类似于铜版纸案的方法和观点，即上诉法院并未对反补贴法可否适用于NME国家产品给出定论，而只是在具体的个案中认可商务部合理的解释而已。对于贸易法院而言，当前的问题是，在反倾销调查中，商务部拒绝对中国适用市场经济程序，而是适用简单的未经调整的NME条款;同时，在反补贴调查中，商务部对同一产业适用反补贴措施，这一做法是否与成文法相抵触？由于该问题不影响最终裁定，基于司法经济原则，贸易法院没有继续分析下去，但其恪守条文主义解释方法的立场没有任何变化。
　　 （二）GPX II
　　2009年，针对GPX等原告就商务部终裁决定所提出的实体诉讼请求，贸易法院合并审理，作出判决。在判决理由中，贸易法院重申其在GPX I中的观点，即成文法没有限制商务部对来自中国的产品适用反补贴法，上诉法院在乔治城钢铁案中的结论是对商务部解释的遵从，而非自身对法条的解释等。对于模糊条款的解释，贸易法院强调，商务部的新解释与旧解释之间发生冲突无关紧要，重要的是，新解释在成文法项下是否合理。
　　一如既往，在分析新解释的合理性时，贸易法院紧扣成文法的条款，并考察了自乔治城钢铁案以来的立法史。从成文法角度，贸易法院发现，反补贴法并未就国家的经济类型作出区分，而反倾销法中的NME条款也没有提及对NME国家产品征收反补贴税的问题。从立法史角度，贸易法院发现，虽然有代表提议，商务部应有权以个案为基础，对NME国家的产品适用反补贴法，但该建议最终未被采纳，“1988年综合贸易和竞争法”仅就反倾销法加入了NME条款。而“1994年乌拉圭回合贸易协定法”在对反补贴法和反倾销法修改时，并未就前者添加NME条款。延续其在钢铁案和铜版纸案的观点，贸易法院依然认为，这一立法上的沉默并不意味着不能对NME国家实施反补贴措施。
　　相对而言，贸易法院更为关心反补贴法和反倾销法之间的协调问题。贸易法院认为，反倾销法的NME条款与反补贴法存在功能上的重合，均意在“抵消因政府干预所获得的不公平优势”，显然，就反补贴法的目的，贸易法院修正了其在乔治城钢铁案中的“国内产业免受影响说”，转而采取了上诉法院的“公平竞争权利保障说”。在贸易法院看来，当前的问题不是能不能适用，而是如何适用反补贴法才合理。由于商务部计算补贴金额的方法存在潜在的重复计算问题，在解决该问题之前，商务部不应对中国产品征收反补贴税。另外，在确定和计算补贴时，商务部对中国产品采取了统一的截止日期，在贸易法院看来，商务部不应抽象地解决该问题，而应根据每一案件的具体情况确定。
　（三）GPX III和GPX IV
　　参见 HRRepNo 100-576， at 628 （1988） （ConfRep）.
　　Gpx Intern Tire Corpv US 645 F Supp2d 1231 （Ct Intl Trade 2009）.
　　需要说明的是，理论上，补贴金额、倾销幅度和最后征收的反补贴税额、反倾销税额并不存在对应关系，但在美国的反补贴法和反倾销法中，税额由补贴金额和倾销幅度所确定。参见彭岳：《论反补贴税适当金额的确定》，载《环球法律评论》2013年第4期，第165页。
　　GPX International Tire Corpv United States， 715 F Supp2d 1337 （Ct Intl Trade 2010）.
　　GPX Int’l Tire Corpv United States，Slip Op10-112， 2010 WL 3835022 （CIT Oct 1， 2010）.
　　GPX III和GPX IV是发生在GPX系列案件中的两个小插曲。GPX III案中，商务部以执行GPX II案贸易法院的判决为名，采用了分别计算、单独剔除和汇总确定的方法来避免双重计算问题。具体而言：首先，商务部分别确定NME国家产品的补贴金额和倾销幅度;其次，商务部在反倾销税额中扣除反补贴税额;最后，商务部加总反补贴税和反倾销税以确定保证金率。这一计算方法固然有助于防止双重计算，但也使得反补贴调查无意义。就此，商务部认为，根据反补贴法，其负有强制性的义务实施反补贴调查。而贸易法院认为，根据成文法条款以及此前的案例，商务部拥有裁量权，因此，在未能解决好双重计算问题之前，不应对NME国家产品实施反补贴调查。在GPX IV案中，贸易法院再次重申这一观点。
　　 （四）GPX V
　　 作为小插曲，GPX III和GPX IV无伤大雅，只要能够解决好计算问题，商务部依然有权对NME国家适用反补贴法。然而，在美国政府和美国生产者因不满意贸易法院的判决而上诉到上诉法院后，案件发生了始料未及的转变。在判决书中，上诉法院重提其在乔治城钢铁案中的观点，即根据联邦最高法院就反补贴法目的所作出的界定——抵消进口产品从政府获得出口补贴所享有的不公平竞争优势，NME国家对企业进行财政资助相当于补贴自身，并不存在反补贴法意义上的不“公平”竞争问题。不仅如 此，上诉法院注意到，商务部也一直以此为由拒绝对NME国家产品适用反补贴法。上诉法院认为，当国会于1988年和1994年修改立法时，正式承认了该行政和司法解释，即在NME的环境中，政府的支付不能被定性为“补贴”，因此不应对NME国家使用反补贴法。
　　 对于不同的案件——乔治城钢铁案和GPX V案，就同一问题——NME国家是否适用反补贴法，上诉法院给出了不同的结论。尽管如此，从方法论的角度来说，上诉法院并没有改变立场，其一直非常重视利用立法意图来解决手中的难题。这主要体现在：
　　 首先，上诉法院指出，关于“1994年乌拉圭回合协议法”的行政行为声明是美国解释和适用该法的权威表达。而该行政行为声明明确指出，新法中“补贴”的定义与旧法中的“馈赠或赠与”以及“补贴”具有相同含义。在当前法律下可被抵消的行为，在修改的法律中同样可被抵消。
　　 其次，上诉法院指出，在修改立法时，应推定国会知道与该条款有关的行政或司法解释，并且，当国会保持该条款未变时，应推定采纳了相关解释。而一旦国会通过再立法认可了此前的解释，则行政机构就无权改变该解释。
　　 再次，上诉法院强调，尽管商务部拥有较大的裁量权来执行反补贴法和反倾销法，但是，商务部不能违背国会的意图，“如果现行的法律不足以保护美国工业免受外国竞争……应由国会提供其认为适当的额外救济”。
　　 （五）GPX VI和GPX VII
　　 部分是为了回应CFCA在GPX V中的观点，2012年3月，国会立法要求对NME国家溯及适用反补贴法。但是，关于避免双重计算的条款无溯及力。针对新的立法，上诉法院和贸易法院分别就相关问题作出了澄清。
　　 在GPX VI案中，应美国政府和泰坦公司的请求，上诉法院根据新法推翻了其在GPX V中的观点。上诉法院认为，国会立法并非是澄清而是修改现行法律，因此，商务部有权对NME国家产品实施反补贴调查，不仅如此，因为避免双重计算的条款无溯及力，对于在溯及期间进行的双反调查，不禁止双重计算。
　　 在GPX VII案中，针对当事人就新法的溯及问题所提出的合宪性质疑，以及商务部终裁中补贴的计算方法是否合法疑问，贸易法院一一作出了回应。鉴于前者与本文主题无关，兹不赘述。就后者，贸易法院和商务部仍存在方法论上的分歧。以GPX的全资子公司兴茂轮胎是否从收购中获得补贴利益为例，商务部认定，2006年，当兴茂轮胎收购河北轮胎时，即获得了可抵消的补贴。GPX则认为，商务部的这一认定违法，因为在评估资产收购时，商务部并没有就财政资助和利益作出特定认定。贸易法院则以此为契机，对商务部的方法论进行了整体的评价。
　　上诉法院对整个案件的思路，可参见莫世健：《对非市场经济体适用反补贴规则前景初探 ——从〈GPX 诉美国政府案〉的法律逻辑谈起》，载《澳门法学》2013年第4期。
　　USC § 3512（d）.
　　HR Doc No 103–316， at 925 （1994）.
　　GPX Intl Tire Corpv United States， 666 F3d 732 （Fed Cir 2011）.
　　GPX Intl Tire Corpv United States， 678 F3d 1308 （Fed Cir 2012）.
　因为原告第一次提出合宪性质疑，上诉法院将案件发回贸易法院审理。
　　Delverde， Srl v United States， 202 F3d 1360， 1366 （FedCir2000）.
　　 贸易法院指出，根据反补贴法的规定，在认定可抵消的补贴时，商务部必须分别确定存在财政资助、该财政资助由政府或公共机构提供、接受者获得利益等。其中，财政资助可由政府或公共机构直接提供，也可通过私人机构间接提供。就并购事项，第1677（5）（F）条特别规定，企业所有权或资产发生变更时，原来的补贴并不一定消失。
　　 长期以来，商务部一直在用不同的标准推定并购中存在补贴，而法院也一直反对商务部单纯采用法律推定，并要求商务部要进行个案分析。比如，商务部先是采用所谓的“传递”标准，推定给予被收购者的补贴会自动传递给收购者，在该方法被法院否定后，商务部又采取了“同一人”标准，即根据四个要素判断被收购人和收购人为同一人时，则推定后者获得了补贴。但这一方法同样被法院否定，在判决中，法院强调，商务部应根据法律的要求，分析与所有权转移有关的事实，确定收购人是否获得财政资助和利益，而不应仅仅讨论相关的交易是否为公平的商业交易。此外，法院还指出，在确定是否存在补贴时，交易条款是否公平是一个重要的相关因素，当以公平市场价值（FMV）——收购人所获得的未超出其所支付时，就会消除补贴。
　　 GPX案中，商务部提出了新的“所有权变更”方法，贸易法院指出，该新方法的目的在于确定收购人是否获得补贴，构成对第1667（5）（F）的解释，只要合理，就应当得到“Chevron遵从”。因此，审查的重点放在了合理性之上。
　　 一如既往，商务部在新方法中做出了两个重要的法律推定：一是基准推定，即在资产的平均使用年限内，一次性给予的补贴会持续地授予接受者以利益;二是可予以反驳的推定，即私人对私人的公平商业交易是一种典型的能够支付FMV的收购形态，可以消除存在的补贴。由于当事人对第一个推定没有争议，贸易法院将分析的矛头指向了第二个推定。贸易法院指出，商务部的新方法是过程导向的，比较关注交易的过程，而非交易的价格。申言之，作为考察的第一步，商务部将确定收购行为是否为典型的公平商业交易。如果不是，商务部将进入第二步，确定该收购是否符合公平商业交易的原则。其中，商务部会特别审查卖方是否为公司利益的最大化而行事。如果仍不符合，商务部将进入第三步，确定买方是否支付了FMV。在这一步，商务部的新方法不是去比较公司的评估价值和支付的价格，而是考察交易的环境，比如当事方在磋商达成价格之前是否依赖了独立的评估、股权或资产出售行为是否用足够的竞价以及是否出售给出价最高者、是否有进一步投资的要求等。
　　Allegheny Ludlum Corpv United States， 367 F3d 1339， 1342 （FedCir2004）.
　　Allegheny Ludlum Corpv United States， 358 FSupp2d 1334， 1339 （CIT 2005）.
　　关于“Chevron遵从 ”法则参见本文第四部分。
　　本案中，商务部推定补贴的平均使用年限是14年。
　　 就GPX的全资子公司兴茂轮胎收购河北轮胎事宜，商务部基本遵循了上述几个步骤。首先，商务部认为，被收购人河北轮胎并未完全私有化，兴茂轮胎收购河北轮胎不属于典型的私人对私人的商业交易。其次，为确定这一收购是否为公平商业交易，商务部考察了卖方在交易中的做法，认为卖方未能以利益最大化行事，因而不构成公平商业交易。再次，为确定卖方是否支付了FMV，商务部注意到，当事人在磋商期间并没有依赖外部的价值评估，而仅在交易后期，为了遵守相关的审批手续和内部尽职调查的要求，才进行了此类评估。商务部拒绝考察该评估的真实性，因为其没有被“及时”提供。最后，商务部认为兴茂轮胎未能支付FMV。
　　 对于上述三个步骤及其实际应用，贸易法院依次进行了方法论层面的批评。首先，就认定河北轮胎未能全部私有化这一问题，贸易法院指出，商务部必须明白，理论上河北轮胎可作为政府的代理人提供补贴，而所有权变更方法只不过是用来确定这一理论的替代物而已。因此，在使用该方法时，相关的分析不能含糊，不能用推定替代事实。其次，就判断兴茂轮胎收购河北轮胎是否为公平商业交易这一问题，贸易法院指出，商务部仅仅关注卖方是否做到了收益最大化，并没有考虑案件的具体情况，其分析是站不住脚的。最后，就FMV的认定问题，贸易法院发现，在分析中，商务部更为关注交易的过程和环境，而非实际支付的价格。鉴于客观的价值评估是判断买方是否支付FMV的重要因素，贸易法院认为，商务部不能仅仅因为相关价值评估未能在交易中被“及时”提供而拒绝审查其真实性。
　　总而言之，贸易法院认识到，一方面，由于很难直接判定是否存在政府干预，出于便利需要，基于其成文法解释权，商务部开发出了若干新方法;另一方面，该新方法与直接界定补贴终究隔了一层，因此，在使用新方法时，必须防止过度推定。特别是，对于是否支付FMV问题，当存在与之相关的价值评估时，商务部不应置之不理。基于此，贸易法院认为，虽然商务部新方法是关于成文法的合理解释，但商务部在本案中对所有权变更的分析不符合该方法的要义，商务部应重新考虑与公平合理交易和FMV相关的证据。
　　四、对行政方法进行司法审查的限度
　　 在上述三起典型案例中，三大机构的方法论各具特色，其中，商务部的行政方法最具灵活性，贸易法院的司法方法较为客观，而上诉法院的司法方法相对主观。由此导致商务部的抽象理论分析方法和法律推定方法同贸易法院的条文主义方法、上诉法院的意图主义方法常常发生冲突。其中，理论上，后者可通过司法审查方式对前者的方法加以限制。申言之，根据反补贴法，就商务部作出的事实认定和法律解释，贸易法院可分别以是否有充分证据支持、是否符合法律为准进行审查。而上诉法院仅就一审中的法律争议进行审查。贸易法院对商务部的反补贴裁定拥有排他司法管辖权，除非联邦最高法院调卷审理，相关案件上诉到上诉法院后就会基本结案。因此，贸易法院和上诉法院对商务部裁决所作出司法审查基本上能够划定商务部行为边界。
 在性质上，商务部所采取方法——无论是用于确定补贴的存在，还是用于计算补贴金额均涉及对不确定法律概念的解释。对于此类特定裁量行为，法院应审查相关方法是否符合法律规定。在审查标准上，就不确定法律概念的解释存在单一论和多元论之分，前者认为，就法律的含义存在唯一最佳答案，法院应根据该最佳答案判断相关解释是否符合法律;后者认为，就法律的含义存在多个合理答案，法院应采取机构主义模式判断相关解释是否符合法律。如果选择前者，则法院应按照自身对法律的最佳理解，判断商务部的方法是否符合法律;如果选择后者，即使存在更好的解释，法院仍应尊重商务部就法律所作出的合理解释。
　　 值得注意的是，在乔治城钢铁案审理期间，1984年，联邦最高法院就法律解释问题作出了极为重要的判决。按照最高法院在Chevron案中的观点，对某一机构就其主管的成文法所作出的解释，法院在审查时需采取两步探求法：第一步要分析国会是否就所涉事项直接作出规定;如果没有，第二步要探求主管机构的解释是否合理。两步探求法要义在于，当成文法存在漏洞或语义模糊时，主管机构的相关解释具有权威性。“Chevron遵从”法则所体现的机构主义解释模式与行政规制国的兴起密不可分。美国传统的成文法解释理论以法院为唯一解释主体，法院通常将规制性立法视为对法院判例法体系的入侵，大多采取传统条文主义解释方法限制成文法的效果。随着国家权力全面介入社会生活，与之相关的规制性成文法呈爆炸性增长趋势。此类成文法通常具有明确的规制目标，多以立法授权为手段，要求特定规制机构承担着具体的管理或服务职能，并在法律实践中形塑国家与社会的良好关系。与此相适应，机构主义解释模式认为，在解释成文法时，必须考虑到各类机构的能力和系统效果，特别是要考虑到规制机构在专业性、政治性、灵活性和有效性方面的优势。自“Chevron遵从”法则确立之始，就对反补贴的司法审查产生了直接影响。具体而言，上述三起案例中，除铜版纸案因争议问题所限未涉及“Chevron遵从”法则外，其他两起案件最终均遵从了商务部的法律解释。
　　19 USC § 1516a（b）（1）（B）（i）.
　　28 USC § 1581（c）.
　　参见Generally Cass R Sunstein， Beyond Marbury： The Executive’s Power to Say What the Law Is， 115 Yale L J 2580 （2006）.
　　Chevron， USA， Inc v Natural Resources Defense Council， Inc， 467 US 837， 842—45， 104 S Ct 2778， 2781—83， 81 LEd2d 694 （1984）.
　　参见 Cass R Sunstein and Adrian Vermeule， Interpretation and Institutions， 101 Mich L Rev 885， 903—904 （2003）.
　　参见黄东黎：《美国的补贴与反补贴法律制度》，载《法治研究》2012年第3期，第30—31页。
　　重要的修订法律有“1974年贸易法”、“1979年贸易协定法”、“1984年贸易和关税法”、“1988年综合贸易和竞争法& rdquo;以及“1994年乌拉圭回合贸易协定法”。
　　 （一）乔治城钢铁案中的抽象理论与司法审查
　　 如上所述，乔治城钢铁案的核心问题是，在NME国家是否存在补贴？对此，商务部、贸易法院和上诉法院根据不同的理由给出了各自的答案。三个机构之所以在这个基础性的问题上纠缠不清，一个重要的原因在于美国的反补贴法缺少明确的目的条款。具体而言，美国的反补贴法形成于19世纪90年代。“1890 年关税法”就从量征收反补贴税作出规定，开启了美国贸易救济法的先河。不久，“1897年关税法”将从量征税修改为从价税，对所有可税进口产品征收，是美国首部真正意义的反补贴法。其后，“1930关税法”将这些规定加以细化，反补贴的法律规定被最终定型。但是，这些法律并没有明文规定征收补贴税的目的。自20世纪70年代以来，为回应国内外压力，特别是为履行GATT以及WTO项下的义务，“1930年关税法”被屡次修订，但除了有条件地添加产业损害要件之外，其他实体内容并未发生根本变化。美国反补贴法中缺乏目的条款的状况延续至今。
　　就具有贸易规制性质的成文法而言，缺乏目的条款将影响到如何确定成文法的目的，而对成文法目的的不同理解将直接影响到对具体条文的理解和适用。比如，在乔治城钢铁案中，通过借鉴反补贴理论中扭曲学派的观点，商务部主要从新古典经济学理论中推演出反补贴法的目的——纠正被扭曲的市场机制，促进资源最优配置。一审中，贸易法院显然没有注意到最高法院在Chevron案中的观点，甚至也没有注意到最高法院在Zenith案已就反补贴法的目的作出了界定，而是采取了类似于权利学派的观点——保护国内产业免受进口产品所含补贴的不利影响。由于贸易法院和商务部就反补贴法持不同的目的预设，并且贸易法院并未考虑到“Chevron遵从”法则，一审中，贸易法院根据自身对反补贴法目的的理解推翻了商务部的法律解释。  
　　然而，二审中，上诉法院不仅注意到最高法院在Zenith案中关于反补贴法目的的观点，还注意到最高法院对于成文法主管机构的解释采取了明确的遵从态度。因此，尽管商务部所界定的反补贴法的目的同Zenith案所确定的目的——“抵消进口产品从政府获得出口补贴所享有的不公平竞争优势”有所抵触，上诉法院并没有根据Zenith案直接推翻商务部的法律解释，而是通过援引Chevron案指出，商务部的结论，即特定NME国家所提供的利益未能构成第303节项下的“馈赠或赠与”并非不合理、不符合法律或滥用了裁量权。
　　需要强调的是，特定的目的条款是确定成文法目的的重要工具之一，但不能简单地将目的条款的内容等同于成文法的目的。参见Cass R Sunstein， Interpreting Statues in the Regulatory State， 103 Harv L Rev 405， 426—428 （1989）.就条约解释也是如此。参见Appellate Body Report， EC – Chicken Cuts， at para 238.