浅谈转基因食品安全监管法律制度研究现状

【论文关键词】转基因食品　安全　监管　法律制度

【论文摘要】为了使人们能够在分享生物技术进步成果的同时，又能避免一些不确定因素对消费者权益造成损害．学者们纷纷把研究重心移向转基因食品安全监管这一领域笔者通过对国内外现有的关于转基因食品安全监管法律制度的研究进行系统梳理．以推动我国相关研究工作的进一步展开。

1关于转基因食品安全监管的理论基础

关于转基因食品安全监管的理论基础，目前学者们总的来说有这样三种观点：可靠科学原则、预防原则、折衷主义原则。学者们一致认为美国是对转基因食品安全监管奉行科学主义原则的典型代表。美国提出：对转基因食品的法律规制必须建立在“可靠科学原则”基础上。美国政府反复强调：科学是管制体制的基石。这意味着管制不能建立在“无端的猜测”和消费者“担忧”的基础上，而必须有可靠的科学证据证明风险确实存在并可能导致损害时，政府才能采取管制措施。美国认为转基因食品不可能比传统食品不安全．采用“无罪推定”的策略。即如果我们不能提出充分的科学证据证明转基因食品是不安全的．就假设转基因食品是安全的．没有必要对转基因食品的研究与商业化采取过多的限制。

遵循预防原则的代表则是欧盟。欧盟认为，科学是存在局限的，对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才能获得；无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。为了最大限度地保护消费者的健康和环境．欧盟采用了“预防原则”作为管制转基因食品的理论基础。

有学者认为，与美国和欧盟的鲜明态度相比．日本则采取了一种较为折中的态度。一方面，由于转基因技术在提高单位面积产量等方面优于传统技术。对于日本这个耕地面积相对于其人口数量严萤不足的国家而青．这无疑是一个福音。因此．转基因食品在日本得到了部分民众的支持。而另～方面．作为一个农产品的进口大国，转基凶食品的不安全因素义使国内许多民众对转基因食品存在质疑。正是基于以上两点因素．导致日本在对转基因食品的态度上长期游荡于可靠科学原则与预防原则之间，使其对转基因食品的政策也试图在这两种原则的指导下，寻找一个新的平衡点。

2关于国外的转基因食品安全监管法律制度

2．1关于国外转基因食品安全监管的主体

有学者认为美国目前对转基因食品安全进行监管的主体有五个，分别是农业部(USDA)、环境保护局(EPA)、食品与药物管理局(FDA1、职业安全与卫生管理局(OSHA)及国立卫生研究院fNIH)。这五个部门协调管理转基因食品，其中FDA在转基因食品的管理中发挥着主导作用。还有的学者认为监管主体还应当包括动植物健康检疫局。这些监管主体有着明确的分工：FDA的食物安仝与应用营养中心是管理绝大多数食物的法定权力机构．美国农业部的食品安全和检测部门则负责肉、禽和蛋类产品对消费者的安全与健康影响的管理，EPA则负责管理食品作物杀虫剂的使用和安全。

欧盟对转基因食品安全监管的主体的设置则颇为复杂。有学者认为监管主体分为成员国和欧盟两个层次的主体。其中，一种转基因食品要想在欧盟上市销售就要涉及到：申请者本国的主管机关，欧盟其他的成员国，欧盟委员会、欧盟“食品科学委员会”、“食品常务委员会”、欧盟理事会等众多的监管主体。

有学者认为日本对转基因食品安全监管的主体则是由日本科学技术厅、农林水产省和厚生省共同构成。农林水产省依《农、林、渔及食品工业应用重组DNA准则》，负责管理转基因生物在农业、林业、渔业和食品工业中应用，包括在本地栽培的转基因生物、或进口的可在自然环境中繁殖的这类生物体以及用于制造饲料产品和食品的转基因生物。对于国外进入日本的转基因食品的饲料，厚生省要重新进行安全性评价。

2．2关于国外转基因食品安全监管的手段

学者们目前对于国外转基因食品安全监管手段的研究主要集中在上市审批制度、转基因标识制度、产品追踪制度等方面。

2．2．1关于转基因食品的上市审批制度。有学者认为美国转基因食品上市审批制度经历了一个由自愿申请到强制申请的转变。2001年，美国确立了咨询程序。然而美国食品药品管理局实施转基因食品上市前自愿咨询的政策，弱化了转基因食品的管理。后来美国部分科学家提出食品药品管理局应该实施转基因产品上市前强制性公告程序，并提供公众通道，使他们能够了解开发商提交给管理部门的转基因产品的健康和安全数据。2后来，美国《转基因食品管理草案》对转基因食品上市流通的申请时间作了规定。它要求来源于植物且被用于人类或动物的转基因食品在进入市场之前至少120天的时间．该制造商必须向食品和药物管理局提出申请，并提供这一食品的有关资料，以确认该食品与相应的传统产品具有一样的安全性。

有学者指出欧盟的转基因食品上市审批程序非常繁琐，一种转基因食品要想在欧盟上市销售，要经过成员国和欧盟两个层次的批准。申请者首先要向某成员国的主管机构提出申请．由该国主管机构对其进行风险评估。如果该成员国同意这种转基因食品上市，需要通过欧盟委员会通知其它成员国。在获得其他国家同意后，这种转基因食品可在全欧盟境内上市销售。如果有其他成员国反对，则需要经过一个“附加评估”程序．即欧盟委员会把申请提交欧盟“食品科学委员会”来审查．并根据该委员会的审查意见做出批准或不批准转基因食品上市的决定．然后再提交由各成员国代表组成的“食品常务委员会”投票表决。如果“食品常务委员会”投票否决了欧盟委员会的决定，则欧盟委员会应将决定提交欧盟理事会．由欧盟理事会投票表决，如欧盟理事会在3个月内没有进行表决。该决定草案将自动生效。

2．2．2关于转基因食品的标识。美国直到2001年3月份才出台一个转基因食品自愿标签的指南，分为转基因食品自愿标签(have)和非转基因食品自愿标签(haveno)。美国《转基因食品有权被知悉法案》规定了转基因食品的标识制度，即生产者对所有含转基因成份的食品．以及由含转基因成份的产品所育成的食品都要作标识。该法案还规定了转基因食品的证明制度，即在转基因食品育成的全过程(从种子公司到农民，从制造商到零售商)，只要是对食品有控管权的所有行为主体皆应制作一份保证书，以证实该食品的成份。

欧盟新条例规定对所有转基因成分超过0．9％(获得欧盟核准的转基因品种1和0．5％尚未获得欧盟核准的转基因品种)的产品都必须进行转基因标识。但如果产品中因偶然或技术上不可避免的因素而存在的转基因低于限量值，则该产品可免除转基因标识的要求。

日本的转基因食品标签管理规定设计得也较为复杂，是转基因食品强制标签和转基因食品自愿标签的混合。日本将转基因食品分为三类：a·与传统农产品和加工品无实质等同性；b·与传统农产品具有实质等同性，但外源基因或蛋白质在加工成食品后依然存在；c·与传统食品具有实质等同性，加工品中不存在外源基因和蛋白质。三类产品的标记规定不同。

2．2．3关于转基因食品的追踪。为了监控授权的转基因产品在确定对人类健康存在无法预测的危险时有能力撤回产品，欧盟通过的有关转基因生物可追踪性的法规确立了对转基因产品“可追踪性”的监控机制。“可追踪性”可以被定义为：追踪产品从生产到流通的全过程的能力。新法规确立新的登记制度并在标识时注明唯一代码(作为身份识别)，使转基因产品从生产到出售的所有环节都有据可查，并要求企业经营者保留5年的使用转基因产品的记录。

3关于我国转基因食品安全监管法律制度的研究

3．1关于我国转基因食品安全监管的主体

有学者认为我国目前转基因食品安全监管主体问题多多。如我国职能部门在行政过程中并未能够很好地理清思路，明确权责。在我国转基因食品的监管中，农业、卫生、环保三个部门应该共同起着重要作用，但是事实上农业部掌握了实际的大权。由于农业部门只是从源头上控制转基因食品，而没有全程跟踪转基因农产品在整个食物链中的变化，因此并不能完全地保证其食品的安全性。另外，还有学者认为我国的转基因食品管理存在多头管理，各个部门的协调性不高，部门之间的法律法规存在冲突的现象。虽然目前转基因食品的管理主要由农业部负责．但是卫生部、科技部以及国家环保局都介入了转基因食品管理．各个部门之间对转基因食品管理并没有形成统一有效的管理机制。

目前，转基因标识的监管工作主要由农业部各级部门进行。而市场监管主要涉及流通领域的各环节，农业部各级部门中尚无专门进行市场监管的部门，而农业部门与工商等其他市场监管部门之间就转基因食品问题方面缺乏有效的协调机制，因此．转基因食品批而未标甚至未经批准就上市的现象仍大量存在。有学者提出应该明确科技部、农业部、卫生部和各省、直辖市的科技厅(局)、农业厅(局)、卫生厅(局)等部门对转基因食品实施管理的职权和职责分工，使其与“国家生物技术管理委员会”和各省、直辖市设立的生物技术管理办公室的工作协调统一。

3．2关于我国转基因食品安全监管的手段

由于转基因食品是现代生物技术的产品，随着科学的发展和技术的进步，我们有可能对转基因食品的食用安全性和营养质量的科学认知发生改变．或经过研究原有认识受到质疑等，转基因食品可能面临重新进行安全性评价的需要。虽然我们已经严格了市场准人．并且不断完善法律法规制度，但是，转基因食品的安全性仍然可能需要重新进行新的安全性评价。对转基因食品可能存在的安全问题．以及安全性研究和商品化生产的范围、时间和限制条件等不同．采取合理可行的产品召回。有学者建议实行市场准入制度，并规定严厉的法律责任。同时对转基因食品市场实施监督检查．如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止销售、禁止移动等强制性措施。其中准人制度应该包括：转基因食品生产许可制度．转基因食品安全标准制度，转基因食品标识制度。另外，对转基因生物研究、开发、生产、梢售的各个阶段实行信息披露和公示制度。各阶段的行为主体都应当依据法律的强制性规定将其在相应阶段的相关内容进行披露。并向公众进行公示。披露和公示的内容包括该转基因生物的潜在风险以及该主体对该风险的防范和处理措施等。还有学者认为。转基因食品召回法律制度是转基因食品市场规制制度中的关键环节．它一方面充分维护了转基因食品消费者的权益．另一方面，它是对转基因食品生产者和销售者的有效警示。转基因食品生产者和销售者从事生产和销售活动的目的是求利，而违反转基因食品相关标准。召回转基因食品的经济代价极大的话，转基因食品的生产者和销售者将会自觉地参与维护转基因食品安全工作。而食品召回制度可否起到以上功效的关键在于执法是否严格。因此，在转基因食品市场规制法律制度的建设中必须强调转基因食品召回制度的执行．要做到对于发现问题的转基因食品在一定期限内强制召回。对不予召回的企业则强制查封财产以备补偿消费者的损失。

3．3关于我国转基因食品安全监管的责任

目前学者们认为转基食品安全监管责任主体除了包括生产者、销售者等被监管者，另外还应该包括监管主体关于生产者、销售者责任方面．有学者认为我国对转基因食品违法行为处罚不够严厉．因为对违反农业转基因生物标识管理规定的．责令限期改正，可以没收非法销售的产品和违法所得，并可以处1万元以上5万元以下的罚款。有学者认为以上规定惩罚力度较弱．最多5万元的罚款并不足以产生法律威慑力，这与生产和销售转基因食品所获的丰厚利润相差悬殊。因此，应该提高罚款敬额，加大惩罚力度。就转基因食品的安全保障而言，有学者认为其救济方式应主要以侵害排除和损害赔偿为主导。从具体措施来说，有必要建立一个安全保障基金，一方面更好地保障公众的安全，同时也不给企业带来过分沉重的经济负担从而危及企业的生存，造成社会经济发展问题和失业问题等，从而阻碍转基因食品的发展。

对于监管主体的相关责任而言，有学者指出应该明确食品监管部门不作为的法律责任。针对监管屡屡缺位的状况，相关的食品安全立法中应该明确规定监管部门的职责，对于不履行职责的有关部门依法追究行政不作为的法律责任。对于不履行职责的具体情形可以以列举的方式进行规定．以便于落实相关责任

4整体研究评价与展望

学者们对于转基因食品安全监管的研究在这儿年呈一种急剧上升的趋势。在国外转基因食品安全监管法律制度的研究中．以对美国、欧盟、日本等囤的借鉴研究居多。但是这些研究多是一种描述性的研究．一般是对该国的转基因食品发展的状况进行陈述．接着描述一下该囤转基因食品的监管主体有哪些．转基因食品上市需要经过怎样的一个审批过程．标识制度怎样规定的等等。目前的这些研究深入性不够，仪仪是一个简单的介绍．而且许多研究非常凌乱，不成系统。另外，从研究内容讲，现有的对于国外转基因食品安全监管法律制度的研究不够全面。现在大多数学者都是从国外的监管理念．监管主体，监管手段这三方面进行研究，而非常重要的监管责任制度则很少有人问津。众所周知，转基因食品所存在的许多不确定性本来就使得很多人们难以接受它，而相应的转基因食品责任如果再缺失的话．无疑对转基因食品的发展非常不利。可见对于转基因食品责任的研究非常重要，但是目前学者们却对此却很少涉及．这也是学者们以后研究的一个方向。

学者JXJ,于我国的转基因食品安全监管法律制度的研究还是比较全面的。无论是在监管主体，监管手段．还是监管责任方面都有所涉及。但是对于研究内容的深入程度还是不够，描述性语言居多。对于监管主体的研究缺乏深入性．如监管主体的职能设置，如何分工，运行机制等等，都没有涉及到。另外，对于我国转基因食品安全监管的手段，学者们依旧在原先的框架内进行反复研究，仅仅还是上市审批制度，标识制度等等，而标识制度的内容有无缺陷．面对现在的情况标识目录是否能够起到应有的作用。从监管手段的丰富程度上难以有所突破。关于转基因食品责任问题的研究，目前学者们已经有所涉及，但是由于缺乏相应的传统法学基础理论的支撑．因而显得十分苍白无力。

笔者以为，学者们今后对于国外转基因食品安全监管进行研究时．不要过于宽泛，可以对某一国的某个具体监管主体或者是某一个具体监管手段重点进行研究．这样才有助于我们进行比较借鉴。对于国外转基因食品责任方面．学者们必须多加关注．不能让这方面的研究成为一个盲点。