试论审理土地租赁合同纠纷若干问题的思考

　　论文摘要 完善农村集体土地的法律运行机制，不仅应从用益物权的角度来完善，而且应从根本上明确集体土地归农村集体所有的法律内涵和利益分配机制。

　　论文关键词 土地租赁合同 农村集体土地 运行机制

　　笔者在司法实践中遇到一起案例：原告W市某区T村诉被告A公司土地租赁合同纠纷。T村与A公司在1992年6月9日签订一份《租用场地协议书》，T村将村中一块集体土地租给A公司有偿使用5年，A公司用于投资建厂使用。租赁合同到期后，双方没有继续订立书面合同，但A公司缴纳土地使用费后继续占用场地生产。后由于A公司怠于缴纳租金，T村诉至法院要求A公司腾空并返还所承租集体土地，另要求赔偿租金损失。该类农村集体土地用于非农建设的案件在珠三角、长三角经济发达地区较多。笔者认为，农村集体土地流转市场化法律机制的滞后是纠纷形成根本原因所在。
　　一、原告诉讼主体是否适格
　　T村村民委员会作为民事主体参加民事诉讼自无异议，但原告作为租赁合同的相对方，其是否对涉案土地享有所有权关系到它能否作为原告参加本案诉讼。因为T村村民委员会虽诉称其为涉案土地的所有权人，但缺乏足以让人信服的证据支撑。根据物权变动的公示公信原则，我国是通过物权登记确权的办法达到使人“知”、“信”之目的。因此，T村要证明其为涉案土地的所有权人，行政机关对T村集体土地所有权的登记无疑最具有证明力和说服力，但T村拿不出该证据。造成此情况的原因在于国土部门对农村集体土地登记确权工作的滞后，很多地方没有颁发农村集体土地所有权证。2011年5月6日，国家国土资源部、财政部、农业部曾发布了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作。在审理本案过程中，法官曾前往国土部门调查，得到的结论是：全国类似本案情况均还没有颁发土地所有权证，虽有上级部门的通知，但确权登记工作进展相当缓慢，若该块土地在某村内，同时不处在村与村之间的交界处，原则上该块土地属于该村集体土地。但国土部门拒绝出具相关书面证明。
　　由于历史久远，加之我国土地改革频繁，农村集体土地变动沿革相当复杂。没有国土部门的书证，从法律的角度而言，土地的权属仍然难以确认。但从民事诉讼“优势证据”原则的角度思考，国土部门的口头告知对确定本案原告的主体是否适格提供了新思路。T村补充提交了两份证据，一是W市测绘局1984年的航摄测绘图，证明涉案土地在T村村内；二是街道办事处的书证，证明涉案土地归T村所有，目前尚无权属争议。虽然该两份关键证据不能完全排除合理怀疑，但根据民事优势证据原则，涉案土地归T村所有的“盖然性优势”要远大于不归T村所有之可能。所以T村作为租赁合同的相对方，对涉案集体土地享有所有权，诉讼主体适格，能够参加本案诉讼。

　　二、土地租赁合同是否有效
　　T村与A公司在1992年6月9日签订的《租用场地协议书》，约定期限为5年。租赁期间界满后，T村与A公司继续按照原协议书履行，租赁合同由此变为不定期租赁合同。合同履行跨度长约20年，对于合同的效力，存在两种不同意见。
　　一种意见认为该土地租赁合同实为农村集体土地使用权的非法转让行为，根据我国《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。非农建设用地只能在国有土地上进行，只有通过国有土地使用权的出让或划拨才能取得，因此它违反了我国效力性强制性法律规定，根据《合同法》第52条的规定，应该属于无效合同。另外，该协议的签订并没有经过村民代表大会的决议，从村民自治的角度来看，该合同的效力至少存在瑕疵。
　　另一种意见认为该合同是双方当事人的真实意思表示，依法应受法律保护。当事人双方签订合同的时间为1992年，根据《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（一）》的相关规定，应按照行为时的法律来判断合同的效力。而根据1998年修订的《土地管理法》的相关规定，农村集体土地的使用权可以依法转让，因此该合同应为有效合同。
　　笔者同意后一种观点，双方签订的租赁合同真实、有效，应受法律保护，A公司应腾空涉案集体土地返还T村。理由主要有以下几点：一是1998年修订的《土地管理法》对该法生效以前的民事行为不具有溯及力，应适用合同签订时的法律。虽然协议约定的期限只有5年，但合同期满后双方仍在履行协议，因此原合同并未终止，只是租赁期限变为不定期而已。二是从协议签订的历史背景来看，1992年我国《村民委员会组织法》尚处于试行阶段，并没有赋予村民代表大会的相关权利，村民的权利意识和维权诉求还没有现在这么强烈，没有经过村民代表大会同意有当时法律不健全的原因。三是涉案集体土地并非耕地，没有损害农村集体的根本利益，反而有利于为农村集体经济创收，从《合同法》鼓励交易的原则出发，该协议跨度约20年，应该维护民事流转秩序的安定，实现当事人的意志和缔约目的。
　　按照我国现行《土地管理法》第63条的规定，集体土地出租建厂违法毫无疑问，但在目前农村集体土地所有权主体模糊，集体土地流转面临法律障碍的情况下，是否就如上述第一种意见直接意味着该类合同无效？2004年修订的《土地管理法》禁止农村集体土地直接进入土地市场流转，主要是基于我国土地市场管理的需要，一方面在于确保土地制度改革的有序进行，打压当时的“开发区热”、“房地产热”，保护耕地，防止闲置土地过多，另一方面从《土地管理法》第63条的除外规定来看，并非完全禁止农村集体土地直接参与流转，在企业破产、兼并时，可以作为企业的资产加以处理。因此，笔者认为，《土地管理法》第63条的规定并非效力性规定，而是国家出于对土地供应市场宏观调控的需要，制定的取缔性法律规范。违反该规定应受公法上的法律责任，比如说行政处罚，非法流转土地严重者甚至要被追究刑事责任。根据王利明教授的观点，依据违法性确认合同无效有三个标准：一是必须违反了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规；二是必须违反了法律和行政法规的强行性规定；三是违反了强行性规定中的效力性规定。因此，不能以违反《土地管理法》第63条为理由来判定该类土地租赁合同无效。同时，根据最高人民法院对物权法相关疑难问题的阐释与处理意见，该类土地租赁合同是繁荣农村集体经济的一种方式，符合集体利益保护的立法精神，应按有效合同来处理。这再一次印证了《土地管理法》第63条并非效力性规定。

　　三、土地租赁合同无效情形下“双返”能否适用
　　在合同存在无效的情形下，应该如何处理此类集体土地租赁合同纠纷？我国《合同法》第58条规定，因合同无效而取得的财产均应返还，同时根据当事人的过错来承担缔约过失责任。此类合同纠纷是否适用“双返”规定？
　　租赁合同以转移财产的使用收益权为特征，它作为持续性履行合同，合同的目的只有经历持续的给付才能实现。承租人使用租赁物获取相应的收益必须支付对价。在土地租赁合同中，承租人在支付租金后，一般将土地兴修厂房等，投资回报具有一定的周期性。合同若被认定为无效，一方面因为无效合同的不能履行性，根据不当得利或者物权的追及力而互相返还财产，另一方面过错方应承担合同相对方的信赖利益损失，若均有过错，应各自承担相应的责任。就在没有经过法定程序取得用地许可的集体土地上搭建的建筑物而言，一般应由承租人无条件拆除；对于承租人已付的租金而言，如果按照不当得利之法理，应该返还承租人，而信赖利益的损失又不包括合同在有效情形下期待利益的损失，出租人请求承租人赔偿在无效合同持续期间的租金损失因缺乏事实依据而难以获得支持，这时集体经济组织的土地占有利益无法得到保障。因此，笔者认为为了保护农村集体的土地占有利益，在集体土地租赁合同无效的情况下，可以不要求出租人返还租金。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第5条第1款规定：房屋租赁合同无效当事人请求按照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。合同虽然无效，但承租人占有、使用租赁物而获利，按租金标准支付占有使用费不仅符合“物尽其用”的原则，同时也符合民法的公平正义原则。

　　四、完善我国农村集体土地流转的法律思考
　　我国目前将集体土地和国有土地区别对待，违背了物权法所确立的物权平等原则。在土地征收过程中，国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。⑥拆迁补偿标准过低及土地收益分配不均，严重损害了农民的利益。因此，修改《土地管理法》中禁止集体土地流转的条款，使农村集体土地直接进入土地使用权出让市场是大势所趋。
　　农村集体土地直接进入市场流转不是目的，只是手段，开放土地二级市场最终是要通过创设配套机制让集体经济组织成员获得经济利益。完善农村集体土地流转机制，从根本上来说就是要明确集体土地所有权归谁所有，如何平等行权，如何公平分配利益。就集体土地所有权而言，其“远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。所以完善农村集体土地的法律运行机制，不仅应从用益物权的角度来完善，而且应从根本上明确集体土地归农村集体所有的法律内涵和利益分配机制。有学者认为，可参照我国《公司法》的规定，将农民集体改造为集体土地股份合作社法人，并对其进行民法构造，建立健全集体土地股份合作社法人的组织机构。笔者认为，在我国农村创设集体土地股份合作社法人具有开创意义，但必须大力发展和完善我国农村基层民主机制，在合作社内部强化分权与制衡，使农村土地制度的变迁真正让农民享受实惠，而不是催生出又一个利益群体。我想这不仅对于中国的农村经济发展具有历史意义，同时也有助于完善我国的农村基层自治体系，推进中国的民主化进程。