浅谈我国农村土地征收补偿问题及对策

　　论文摘要 当前随着我国工业化和城镇化进程的加快，大量农村土地被征收，以推进社会的发展，因而导致了大量的土地征收补偿纠纷涌现。目前，我国农村土地征收补偿制度仍然存在许多不足，本文针对现存问题，提出按照市场价格设置补偿标准、扩大补偿范围、丰富补偿方式、构建失地农民保障制度等等相关立法建议，以期更好地为解决当今土地征收问题出谋划策。

　　论文关键词 土地征收 补偿 法律制度

　　一、我国土地征收补偿制度存在的问题

　　目前，我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面，我国还没有制定单行的《土地征收法》，而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》，但补偿相关内容规定较为笼统，缺乏可操作性，落后于社会发展现状。
　　（一）征地补偿的范围较窄
　　我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文，我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中，根据《土地管理法》第47条的规定，我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出，我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的，这样的补偿标准显然太窄了，只进行了适当补偿，而不是完全补偿，没有考虑土地在被征收后的发展价值，农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看，多采用征地补偿标准市场化，不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴，而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
　　（二）补偿方式单一
　　如上所述，我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式，让农民在失地后自谋职业，征地补偿方式仍然比较单一，即使政府鼓励农民自主创业，却没有提供相关的培训系统以保证再就业，就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念，很快便挥霍得一干二净，或用于充当赌资或盲目投资，既失地又失钱，可谓祸不单行，前途堪忧。失地农民在流入城市后，由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制，他们在城市就业中处于劣势地位，往往只能从事一些体力型劳动，毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
　　（三）补偿标准不合理
　　《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据，即以土地的原用途来确定征地补偿费，实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准，失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年，其后的生活可以说是毫无保障。另外，法律规定了年产值倍数范围，却没有具体衡量标准，这就赋予了政府极大的自由裁量权，地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本，违背了“运动员不能充当裁判官”的规则，作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色，受利益的驱动，往往难以保证其公平性。
　　（四）征地补偿程序形式化
　　在现代法治理念中，完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段，在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定，仅仅局限于征地补偿安置方案，而就征地行为本身是否合法与合理，被征地农民无权要求听证，提出异议，也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善，也是于事无补。
　　（五）补偿款发放存在的问题
　　我们都知道，土地征收补偿款是否及时、足额发放到农民手中关系着农民基本生活、对农村社会稳定起着举足轻重的作用。一般来说，土地征收补偿款就应当及时地足额地发放到农民手中。但事与愿违，这个看起来非常理所当然的事，在实践操作中却问题百出。就目前来看，补偿款发放工作主要存在这以下这几个问题：（1）给付农民补偿款不及时。本来，在确定了土地征收补偿款后政府应及时地将款项及时地发放到农民的手中，有的政府部门却迟迟没有落实，总是以各种原因克扣挪用，在补偿款发放到农民手中的时候已经大幅度贬值了。（2）补偿款发放监管力度不够，克扣、贪污、挪用补偿款的现象频发。由于在土地征收补偿程序中，一般都是由用地单位将补偿款先划入农村集体帐户，然后由村委会将汇入集体帐户的补偿款再分发到各农户手中。这样层层截留，最后到达农户手中己所剩无几，由此引发的纠纷不断。（3）某些村干部或农民通过虚设人口来套取土地补偿款。一些村干部除了将代管的土地补偿款直接挪用或贪污外，采取虚列占有土地人员的手法冒领补偿款。而失地农民则多采用假结婚的方式以期获得更多补偿款。

　　二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考

　　（一）扩大补偿范围，按市场价格设置补偿标准
　　我国现行的征收补偿范围和标准已经远远不能适应经济发展的需要，应从立法和实践的角度来扩充我国征收补偿的项目。在土地补偿范围上，多数学者认为应当从土地所有权扩大至土地使用权的补偿，包括土地本身价格、土地使用权价值、地上附着物价格、社会保障价格和拆迁补偿等内容。豍笔者认为补偿范围应该包括间接损失，具体应当包括以下几项：（1）残地损失、相邻土地损失补偿。土地征收必然会造成残余地的损害，降低土地的利用率，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。（2）重新安置补偿。土地被征必然要涉及到迁移的问题，那么补偿款范围需包适当的移迁费补偿，其中包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（3）营业损失。被征收的土地大多不是荒废的，除了普通的自给自足的耕种外，会用于农业经营活动。用于经营活动的土地在被征收后不得不放弃经营，本文认为，此处的补偿范围需扩展到营业损失，即在被征地上从事经营活动的投资补偿与租金损失补偿。
　　我们可以通过市场中介机构进行综合评估，确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准，按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。

　　（二）补偿方式宜多样化
　　多渠道的补偿方式能使土地权利人能得到充分的安置。笔者认为，补偿方式可以加入以下几种：（1）货币安置。包括一次性货币安置。分期和终身货币安置。目前主要是采取第一种安置方式，本文认为分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益，采取后两种方式可以避免因物价上涨带来的弊病，定期根据物价上涨的幅度上调补偿费。（2）农业安置。在土地资源丰富的地方可以采用这种方式，即给以被征地农民相当数量或者质量的土地，供农民发挥自身所长，继续从事农业活动，或者转换为其他农业方式，保证其生活水平不下降，这样可大大减少其他就业的风险。（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。土地征收补偿就好比扶贫工作的开展一样，与其给人以鱼不如给人以渔，只有教授生存技能才能有效的脱贫。（4）企业补贴安置。因建造乡镇企业被征地后，如果没有提供给农民进厂工作的机会，就应当定期地用企业的利润来支付农民一定的生活补贴作为补偿安置。上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，改变我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的局面，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。
　　（三）完善听证程序
　　由上可知，目前的听证内容局限于征地补偿安置方案，即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为，失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证，听取被征地农民对是否征地的意愿，与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商，充分表达自己的利益需求。
　　（四）积极构建失地农民保障制度
　　建议建立专门的失地保障资金，以保障以下弱势群体：（1）因失地且无法正常就业的农民。对这类群体进行及时的失业救济补偿，组织就业培训，提高失地农民的文化水平，引导他们根据自身的特长寻找合适的工作，同时鼓励农民自主创业，并提供一定的小额资金贷款等政策上的优惠，必要时可由政府出面与征地单位协商提供工作岗位。（2）年老或者丧失劳动能力者及未成年人。年老及丧失劳动能力者根据当地的生活水平给予最低生活保障，未成年人则根据最低生活保障给以补贴直至成年。
　　失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来，因此，政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨，又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险，弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
　　（五）完善补偿款发放制度
　　1.严格执行补偿款专户专用，赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户，在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上，全部、直接发放给被征用土地的农民，任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节，可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体，从而在农村征地过程中，跨过农村集体经济组织这一环节，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，直接与农民打交道，面对面与每家农户进行交涉，让农民及时了解自己的权利，行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配，这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上，应赋予农民充分的自治权，必须明确规定全额支付的期限，如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
　　2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况，并对此进行公示以方便被征地农民监督，对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。

　　三、结语

　　完善我国土地征收补偿制度对及时保护被征收人的合法利益意义重大，我们应进一步探究此类纠纷背后深层次的原因，正确把握农村土地征收补偿问题的整体发展态势，衡平各方利益关系，解决社会矛盾，促进农村经济的可持续发展。