反垄断法中的利益问题初探

　　［内容摘要］ 反垄断法作为现代市场经济国家干预市场的主要法律形式，是各种利益的聚焦点，利益关系及其复杂，在维护市场竞争和实现社会整体利益的同时，同时还要兼顾国家利益、规制追求部门利益和地方政府利益的行政垄断。
　　［关 键 词］ 国家利益；行政垄断；社会整体利益
　
　　反垄断法所体现的利益关系极其复杂，在实现社会整体利益的同时，还涉及到国家利益和政府（部门）利益，甚至私人利益，而且这些利益还存在冲突的可能。因此，分析反垄断法中的利益问题就显得尤为必要，本文拟就这一问题做一初步探讨。
　　
　　一、反垄断法中的国家利益
　　“如果说各个法域的竞争法均以规范经营行为、维护市场竞争的基本内容为其共同特征的话，那么在保护竞争的名义下，其所保护的利益和实现的功能却各有不同”①。也正是由于所保护利益的不同，反垄断法在各国呈现出明显的政策性特征,成为各国执行产业政策和竞争政策的有效工具。
　　作为“市场经济大宪章”的反垄断法，维护的是整个市场经济的竞争秩序，其执法对象通常是一些行业中的占支配地位或影响力极大的企业，其中不乏世界性的跨国公司。这些企业对整个国家的经济和国家战略具有重大影响，因此，执法者在执法时国家利益成为一个不得不考虑的因素。在令世人关注的微软垄断案中，虽然维持了联邦地区法院有关微软从事了垄断行为的判决，但是美国司法部以分拆方式处罚微软公司的方案并没有通过。之所以出现这种结果，这和当前激烈而复杂的国际竞争环境是分不开的，规模较大的公司才有可能在国际竞争中占据优势地位。如果将微软强行分拆，很可能使美国失去世界软件业的霸主地位，使美国的整体利益受损。
　　市场经济在各国具有共同性，竞争是市场实现资源有效配置的方式，而反垄断法正是通过维护竞争或者说有效竞争来实现其的法律功能，因此反垄断法的条文在世界各国是大同小异的，必须反映市场竞争的基本规律。但是在国家利益面前，对于同一个案件，不同的国家或地区则会采取不同的观点。在波音公司与麦道公司的合并案中，美国和欧盟的争端有力的证明了这一点。由于波音公司遭遇到欧洲空中客车的强力挑战，如果组织波音和麦道公司的合并，将会使美国的整个航空业的整体优势难于发挥，在世界市场的争夺战中失利，而对于欧盟来说，则恰恰相反。在一定程度上，国家的战略利益决定了反垄断法的执法结果。毕竟，反垄断法面对的是一国的整个市场经济，而一国的经济实力正是其参与国际竞争的基础。加入WTO后，随着外资尤其是大型跨国公司的涌入，我国民族企业面临的竞争将更加激烈，在履行WTO成员国的义务的同时，反垄断法的立法和执法都应该充分考虑我国的国家战略和国家利益，更好的执行我国的产业政策。
　　
　　二、行政垄断中的利益问题
　　在我国反垄断立法的过程中，行政垄断的规制成为一个争论的焦点。我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，在彻底完成转轨以前，这两种体制将会一直交互作用，而这又必然导致某些行政权力和经济权力的结合，出现行政垄断。行政垄断的表现形式多种多样，可以有多种分类，但究其实质是行政机关或者享有与行使行政权的其他单位行使行政权力限制竞争的行为。“权力是利益的一种特殊存在形式，是一种特殊的社会资源，在权力的背后是利益”②。反垄断法要规制行政垄断，就不得不面对行政垄断背后的利益。然而，这种利益的形成不是由市场形成的，根源在于我国的政治经济体制。这也成为许多学者反对将行政垄断纳入反垄断法的主要理由。不可否认，对于造成行政垄断的行政权力滥用，需要行政法乃至宪法的规制，需要推进我国的政治经济体制改革来解决。
　　对于造成行政垄断的部门利益和地方政府利益，反垄断法本身无法对其进行分配与平衡，因为作为这些利益载体的行政权力的优势不是在竞争中形成的，而是宪法和法律规定的。但是我们应该认识到，行政性垄断同一般的经济性垄断从后果上看都是经济垄断，它们都是利用优势地位限制市场竞争，为特定的市场主体谋取不正当经济利益。以社会为本位的反垄断法，以维护市场的公平竞争，实现社会整体利益为己任，当然可以对造成市场垄断后果的各种行为，包括行政垄断进行规制。
　　虽然反垄断法很难调整造成行政垄断的利益，但是既然反垄断法能够规制行政垄断，那么必然会对造成行政垄断的利益造成影响。实际上，由于部门利益和地方利益的客观存在，代表“公共利益”的政府在行使权力时必然会进行价值选择——究竟是维护社会整体利益还是实现自己部门或辖区的利益。而在我国两千多年的封建社会中，官商不分的传统可谓“历史悠久”，这种传统作为行政垄断产生的文化根源，形成了一种历史惯性。新中国成立后实行的计划经济体制并没有使这种惯性减弱，而使我国缺乏与市场经济相匹配的竞争文化。一般来讲，竞争文化先于法律制度存在，竞争法律制度是竞争文化发展的结果，但是，反过来竞争法律制度又会促进竞争文化的传播。我国在学习发达国家实行市场经济，进行竞争立法的同时，却没有存储和移植足够的竞争文化。而将行政垄断纳入反垄断法，对于政府及其部门来说，不仅是一种制约与警示，同时，也有利于其接受竞争文化和竞争观念的确立，使其在进行价值选择是倾向于“公共利益”。
　　
　　三、反垄断法所追求的社会整体利益
　　“从规范意义上说，竞争法的政策目标，是指竞争法通过规范交易行为和维护市场竞争，所应当保护的利益和实现的功能”③。但是在现代市场经济中，利益是多元化的，特别是随着世界经济一体化进程的加快，国与国之间的竞争日趋激烈，国家利益成为各国竞争法立法和执法考虑的重要因素，这就使得竞争法的政策目标具有多样性和易变性。以竞争法最为发达和完善的美国和欧盟为例，美国的反垄断法的政策目标一百多年来经历了一个由政策目标为主到经济目标为主，直到走向唯效率目标的演变过程。而这一演变的基本动力，是美国社会经济条件和国际环境的变化。而欧盟竞争法的鲜明特色是它始终以打破国界间的经济壁垒、推进市场一体化为压到一切的首要政策目标，同时十分关注消费者的利益④。尽管如此，不管反垄断法的政策目标如何变化，反垄断法终究是以社会为本位的，维护的是社会整体利益，实现的是社会范围内整体的效率与实质公平。
　　如上所述，国家利益成为各国竞争法立法和执法考虑的重要因素，但这与反垄断法所追求的社会整体利益并不矛盾，而且是一致的，因为“政治是经济的集中体现，竞争法政治上的考虑，常能更准确的概括社会整体经济利益”⑤。毕竟，社会整体利益中的社会是一国范围内的社会，国家利益的考虑通常是基于整个国家的国民或者社会的。而对于导致行政垄断的部门利益和地方利益而言，情况则恰好相反。行政垄断追求部门利益和地方利益，本身就是对社会整体利益的一种损害。更为严重的是，行政垄断利益的追求者们往往以极为抽象的“公共利益”为借口，追求自己的利益。
　　“尽管从最终极的意义上讲，‘公共利益’通过提升共同体的利益，进而对个人利益肯定有所增益，但是就当下的情形看，‘公共利益’是一种否定性的主张，是抑制某些个人权利的正当性理由。‘公共利益’的受益者是不确定的，而通过‘公共利益’抑制个人权利则是确定的。因此，援引‘公共利益’实施某种政府行为时，必然会对一部分人有利，对另一部分人不利”⑥。也正因为如此，作为“公共利益”代表者的政府及其部门往往成为我国社会转型时期反垄断法所保护的社会整体利益的主要侵害者。在我国，从某种角度讲，正是由于这种在“公共利益”伪装下的侵害，也就是行政垄断，使得通过立法保护社会整体利益成为必要，催生了反垄断法。
　　
　　四、结语
　　反垄断法作为现代市场经济国家干预市场的主要法律形式，是原本对立的“政治国家”和“市民社会”的一个结合点，也因此成为各种利益的聚焦点，产生了各种复杂的利益关系。反垄断法中的利益问题，远不止上文所阐述的这些。例如，作为我国一个新生的法律部门，反垄断法的执法机构的设立，就涉及复杂的权力利益的分配，在反垄断立法过程中，三个政府部门相继介入就说明了这一点。法律调整实质上是利益的调整，而作为反垄断法而言，其所涉及的利益更为复杂，因此反垄断法中的利益问题，值得我们去深入探讨，这对于反垄断法的立法、执法和守法都是十分重要的。
　　
　　注释：
　　①③④⑤王源扩：“我国竞争法的政策目标”，载《法学研究》1996年第5期。
　　②刘旺洪：《国家与社会——现代法治的基本理论》第94页，黑龙江人民出版社2004年版。
　　⑥刘连泰：“‘公共利益’的解释困境及其突围”，载《文史哲》2006年第2期。