浅谈公务员权利救济制度现状及完善措施
论文摘要 长期以来，行政处分行为一直以“内部行政行为”的身份被排除在司法审查的门外，对处分不服的公务员只能通过行政救济维护自身权利。单一的行政渠道已经愈来愈不能满足公务员对救济的需要，也不契合法治社会和人权社会的精神。本文希望借对这一论题的研究，提出改进措施，使我国的公务员权利救济制度更加完善。
论文关键词 公务员 权利救济 制度缺陷 完善措施
一、我国公务员权利救济制度现状
（一）公务员权利的含义及意义
“公务员的权利，是指法律基于公务员的身份和职责，对于公务员有资格享受某种利益和有权作出或不作出某种行为及要求他人作出或不作出某种行为的许可和保障”。是以让公务员更有效地履行职责为目的的一种法律支持。公务员作为国家行政管理的基本力量，在管理公共事务，行使国家行政权力方面发挥着重要作用。公务员的权利是公务员制度得以顺利运行的前提，是公务员依法履行职责的有力支撑。以法律的形式规定公务员的权利，既有利于明确公务员权利的内容，也使公务员在权利受侵犯时，有获得救济的法律依据，有利于规范行政权的行使，使行政机关不得随意侵犯公务员权益，以保障公务员执行公务的效率和效果。
（二）我国公务员权利救济制度现状
行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，应接受行政处分。行政处分的目的是为了对公务员的工作起到监督和督促的作用，以保证行政系统的正常运行。我国行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。其中警告、记过、记大过基本上只涉及公务员的名誉问题，而降级、撤职、开除则涉及公务员的级别、职务，甚至是法律身份的重大问题。行政处分的设计初衷良好，但在实践中可能会出现错误的行政处分会公务员权利受到非法侵害的现象。因此要确立公务员的权利救济制度，这是确保公务员切实有效的行使权利的保障，也是监督行政机关的行政处分权合法合理行使的重要举措。
目前我国公务员不服行政处分的救济渠道主要有申请复核、申诉或控告。“公务员的申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服，依法请求有关的国家机关重新处理的活动和制度”。《公务员法》第90条规定了公务员进行复核和申诉的权利和程序。另外《国家公务员申诉控告暂行规定》第5条、《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）第48条、《行政监察法》第37条，也作出了类似规定，明确了公务员对行政处分或对行政处分的复核不服的，享有申诉的权利。
公务员的控告，是指公务员对于国家机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或者有关的专门机关提出控告，要求其进行处理的活动和制度。《公务员法》第93条、《国家公务员申诉控告暂时规定》第三章都详细规定了公务员享有控告权，并明确了控告权的行使条件和行使程序。
（三）我国公务员权利救济制度的理论依据
行政处分之所以被排除在司法审查的范围之外，主要是考虑了它的内部行政行为身份。内部行政行为是行政主体对其组织进行的内部管理活动，通常不影响其他公民的权利义务，属于行政机关自我管理行为的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”
内部行政行为不可诉的理由在于：一是“特别权力关系”理论的支持。作为四种特别权力关系之一的勤务关系，即是指公务员与国家行政机关之间的关系。该理论强调行政机关为了行政管理可以自行设定规则来赋予公务员权利与义务，只要不涉及公务员的普通公民地位，司法审查就不能介入。二是行政处分是行政机关对公务员的行为进行综合评价的结果，涉及内部管理的专门性价值判断，法院的干预会降低行政效率，一定程度上影响行政机关的自律程序。因此，人民法院不宜介入。
二、我国公务员权利救济制度的不足
（一）行政救济的不足
我国法律规定公务员不服行政处分的可以进行申诉控告，但并未明确公务员在申诉控告中可以享有哪些相关权利，例如听证、辩论等，导致公务员难以平等的对抗行政机关。另外，《公务员法》和《处分条例》都规定，复核、申诉期间不停止人事处理的执行，这意味着在原决定机关或受理申诉的机关作出复核决定或申诉决定前，原处分决定是必须要执行的。之所以这样规定，是考虑了维护行政的秩序性和权威性，保证行政机关决定能够及时执行。因为公务员提起复核、申诉的限制条件非常低，只要主观认为行政处分有误就可提出申请，如果一启动复核或申诉程序就不执行该处理决定，势必会影响行政机关的正常管理工作，因此，这项制度的存在有其合理性的一面。但与此同时，它也有着很大的负面作用。因为行政机关的处分决定具有一定的主观判断，可能并非全部正确，错误的处分若仍不停止执行，会给受处分的公务员造成名誉上或经济上的损失。虽然我国制定了相应的补救措施，如《处分条例》第51条，似乎对公务员的名誉、经济损失的弥补问题做了妥善解决，但我们需要注意的是，这里规定的是“应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务”而不是恢复原职务，因为公务员的职务实行的是定编定岗，一个职务空缺后不会长期闲置，会有其他人接任，因此，受处分者的处分撤销后，极少有人能恢复到处分前担任的职务，虽然是与原职务相应的，但具体到每个职务日后的发展潜力，个人对职务的喜好程度与工作的热心程度等细节问题时，恐怕彼此便不能相应了，难免有些损失是弥补不了的，这更突显了要尽量减少不当处分给公务员造成损失的必要性。
（二）司法救济的缺失
由于受“内部行政行为不可诉”理论的影响，我国在公务员权利救济方式上采取了单一的行政救济手段，使申诉、控告成为公务员不服行政处分的唯一申辩渠道和救济方式，并不区分这些行政处分是否涉及公务员的身份或重其他大利益，这将引起两方面的负面效果。
第一，司法救济的缺失不利于保护公务员的合法权益。公务员作为国家行政职权和行政职责的行使者和履行者，承担着比普通人更为严格的职业责任，但公务员首先也是一个国家的公民，同样也应享有宪法赋予每一个公民的权利，这其中当然包含通过司法手段维护自身合法权益的权利，这一基本权利不会也不能因为公务员身份的取得而丧失。美国《联邦行政程序法》第702条、台湾《行政程序法》第2条都没有否定可以对行政处分提起司法审查。再者，公务员受到行政处分的，往往会影响其社会名誉、经济利益，甚至是日后的晋升机会，面对如此重大的不良影响，面对复核机关、申诉机关可能就是原处分机关或与其有联系的上级机关的现实，如果单纯依靠行政机关内部纠错的救济途径，不给公务员提供中立客观的司法救济，难免会让公务员对行政机关的复核、申诉决定产生不信任感和抵触情绪。随着法治观念和人权观念的日益兴起与深入，作为内部行政行为不可诉的理论基础的“特别权力关系”，在二战后已被改良，而作为该学说最先支持者的德国、日本也已打破了公务员权利救济在司法上被禁止的局面，将其部分的纳入了司法审查的范围，可见内部行政行为不可诉理论的修改是有可行性的。
第二，司法救济的缺失不利于规范行政处分权的行使。行政处分直接关系到了公务员的切身利益，能否合法合理的作出处分决定，影响重大。因此，公务员权利救济在保护公务员免受非法处分的同时，又承担着监督、规范行政机关行政处分权的行使的职责，因此，现有的救济制度能否很好的完成这一任务，是影响司法救济制度有无必要建立的另一个重要因素。
在此笔者作如下假想，可能有些偏颇，却也有些现实意义。当原处分决定机关作为复核机关时，难免会有先入为主的印象，对公务员作“有罪推定”。在复核过程中也难免会有改变处分决定意味着承认之前作出的处分决定有错误，从而影响机关声誉，还要负担赔偿责任的考虑。而当上级机关受理申诉时，由于行政系统内部存在的领导关系，又严重影响了受理机关的中立性。从这个角度来看，内部审查似乎无法充分实现公正性，尤其是对于不涉及公务员身份的警告、记过这类行政处分的审查时，恐怕难免存在适度放宽审查力度的可能性了，表面看来是维护了行政权的权威，实则严重阻碍了行政处分权的依法行使，造成权力乱用现象，滋生了行政机关躲避司法审查的思想，不利于规范行政处分权的行使。
三、我国台湾地区公务员权利救济制度借鉴
台湾地区将行政责任分成惩戒责任和惩处责任两种，两种责任均因公务员的违法失职行为导致。台湾地区曾长期受“特别权力关系”观念的影响，在二十多年的时间里，公务员受到惩戒、惩处不能寻求司法救济。后在林纪东、翁岳生两位先生的力促之下，开批评、检讨“特别权力关系”理论之风，终使“大法官”作出了一系列的宪法解释，突破了特别权力关系的阻碍。“确定了公法上之财产请求权，例如退休金，考绩奖金等，不再受特别权力关系之桎梏。”免职的行政决定因属对公务员身份之改变，直接涉及‘宪法’所保障人民服公职之权利，也不再属于特别权力关系，均可以提起行政诉讼。现在“特别权力关系”理论对于公务员权益保障的影响已非常有限。根据“公务员惩戒法”的相关规定，应接受惩戒的公务员由公务员惩戒委员会审议，当出现使用法规显有错误、原决议所凭的证据、鉴定、通译或证物经确定判决，证明其为虚伪、伪造或变造等六种情况时，救济方式为再审议，同样由公务员惩戒委员会受理。虽然不得提起行政诉讼，但由于公务员惩戒委员会属于司法组织体系，所以公务员惩戒是受到司法权的监督的。根据“公务人员保障法”，公务员对于处置认为不当，致影响其权益者，可以提起申诉、再审诉。另外，依“大法官会议前揭释字第二四三号解释”对免职处分不服者，可以提起行政诉讼，寻求司法救济。
台湾地区惩戒、惩处并行的双轨制模式，既维护了行政的决定作用，又保障了司法的监督作用，使二者互为补充，相辅相成，但极易造成公务员因同一个行为承担惩戒和惩处两次责任的局面，因此，在借鉴台湾公务员救济制度的时候要秉承批判性继承的态度，笔者不赞同双轨制模式，但台湾地区对司法权重视的态度，以司法救济作为监督不当惩处决定的最后手段，赋予每个人以诉讼方式维护自身权利的做法均是符合行政救济理论的要求的，也是值得我们学习的。更为重要的是，台湾地区在广开司法救济大门的同时，又严格界定了可以进行诉讼的惩处决定的范围，避免了司法权对行政权的过度干预。
此外，根据台湾地区“公务人员保障法”第52条的规定，公务员在行政复审过程中有聘请代理人和进行言词辩论的权利，这使公务员可以充分表达意见，避免复审结果片面化。这一点对于目前我国复核、申诉、控告中公务员相应权利缺失的现状来说，具有重要的参考价值，是设立公务员相应权利的良好依据。
四、我国公务员权利救济制度的完善措施
针对上部分对我国现有公务员权利救济制度不足之处的分析，以及对台湾公务员权利救济制度的借鉴，提出以下完善措施：
第一，明确不服行政处分的公务员进行复核、申诉、控告时享有的权利。除上述台湾地区的规定外，《美国法典》明确了申诉人的听证，聘请律师或其他代表人的权利。日本法也赋予申诉人事先听证的机会。在这一点上我国则明显处于法律空白状态，容易导致实践中的行政机关暗箱操作的问题，因此，笔者建议赋予公务员在复核、申诉、控告期间，享有听证、辩论、聘请律师一同参与的权利等，即享有类似于在诉讼中的权利，以弥补行政救济在中立性、程序严格性方面的不足，使行政机关的复查过程更加公开化、透明化，复查程序更加规范化、公正化。
第二，适度调整“申诉不停止执行”制度。依前文所述，“申诉不停止执行”制度有利于行政处分的有效执行和维护行政决定的权威，在整体上是符合一般行政法原理的，但也存在着扩大对公务员的损害程度的可能性，可以说是既有合理的一面，也有欠缺的一面。因其合理性，该制度仍然有保留的现实意义，因其欠缺性，又使它有必要接受一定的修改，以达到效率与公平兼顾的效果。
“台湾地区采取诉愿无停止原行政处分执行效力之原则，而以法律明定列举或原行政处分机关或受理诉愿机关裁定停止执行为例外”。我国《行政诉讼法》和《行政复议法》也有类似规定。《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间停止执行具体行政行为的三种特殊情况，《行政复议法》在上述例外规定的基础上又赋予了行政复议机关决定停止执行的权力。从上述法律的立法精神来看，复议、诉讼总体上遵循了与不停止执行的原则，但在总的原则之外，又作出了停止执行的例外规定。与诉讼相比，复议在主体方面更接近申诉，如果说诉讼中的例外规定是因为有法院作为第三方的裁定者，可以中立的考虑是否应该停止的问题的话，那么复议中的停止规定无疑表明了行政机关的决定能力了。因此，二者都做出例外规定这一点对于“申诉不停止执行”制度来说，是有学习和借鉴的必要性和可行性的。在此，笔者认为可作如下停止执行的例外规定：（1）受理复核、申诉、控告的机关认为需要停止执行的；（2）申请人申请停止执行，受理机关认为其申请合理，即不停止执行会造成重大损失，停止执行不会损害他人的合法权益的，可以停止执行。这种由行政机关自己视情况决定是否停止执行的规定，既避免了行政效率低下，行政权威薄弱的现象，也避免对公务员造成难以弥补的损害。
第三，启动司法救济程序。无论是法治化程度高的美国，还是作为“行政法母国”的法国，亦或是与我国大陆地区同根同源的台湾地区，都把司法救济作为公务员最后的救济手段。在讲求法治和人权的今天，仍以行政机关的内部纠错程序作为解决纠纷的最终手段，忽视司法救济在保障公务员权益方面的重要作用，实在不能不说是一种遗憾。因此，要重新界定“内部行政行为”的范围，将公务员与行政机关间就行政处分产生的纠纷部分的纳入行政诉讼受案范围。因为我国行政审判力量有限，如果将全部行政处分纠纷纳入司法审查的权限内，可能使司法机关压力过大，法官疲于审案，容易降低司法审查程序的规范性和结果的正确性，导致事与愿违的后果。而且司法审查程序颇为繁复，审限也比申诉、控告的审查时间长，在一定程序上有碍行政行为的及时执行。因此，向全部行政处分打开司法救济的大门，是不可取的，那么该如何划分受理范围呢？德国学者“将行政机关基于特别权力关系行使权力的行为分为基本关系之行为与经营关系（管理关系）之行为”。⑧前者是有关公务员身份变化的行为，可以提起行政诉讼，后者单指行政机关的其他管理行为，不能提起诉讼。依台湾现有的大法官解释，对公务员的惩戒处分，如果“足以改变公务员身份”或“对公务员有重大影响”，则该惩戒行为非属行政机关内部指示，可以提起行政诉讼。“降低原拟任之官”和对公务员级俸的审定都包含的“重大影响”的范围内。具体到我国的几种行政处分中，笔者认为降级、撤职、开除三种处分行为涉及到了公务员的身份或职务、级别的重大利益问题，警告、记过、记大过三种则主要涉及公务员的名誉问题，参照以上两种划分方式，可以把前三种影响严重的处分行为纳入行政诉讼中，并以行政救济作为前提条件，这样既避免公务员滥用诉权，又拓宽了他们的救济渠道，保证了司法救济作为公民权利救济的最后防线的重要地位。此外，司法权的介入不能破坏行政权的独立性和完整性，对行政处分行为的司法审查应主要集中在行政处分是否符合事实和法律规定的方面，司法机关不能取代行政机关直接做出处分决定。