试论广西少数民族经济立法问题研究

  　　[论文摘要]完善广西少数民族经济立法是保障广西壮族自治区市场经济健康发展、实现各民族共同富裕、构建和谐广西和推进广西少数民族法制建设的客观要求，目前广西的少数民族经济立法存在着立法体系不完善、自主性和针对性不强等问题，经济立法应突出地方民族特点，完善广西的少数民族经济立法体系。

　　[关键词]广西；少数民族；经济立法；经济权利

　　广西是多民族聚居的沿海少数民族自治区，世居民族有壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12个，另有满、蒙古、朝鲜、白、藏、黎、土家等40多个其他民族成分。少数民族人口1711.05万（自治区统计局发布的2010年第六次全国人口普查数据），其中壮族人口1444.85万，分别占自治区总人口的37.18%和31.39%。广西具有经济发展要求迫切、经济发展潜力显著、经济发展压力较大等特点。近年广西民族地区加快以市场为导向的各项改革，不断发展民族经济，贫困人口下降，人民生活水平大大提高。但由于地理、人文、历史等多种因素制约，广西的少数民族聚居地区生产力水平依然较低，在全国经济发展水平迅速提高的情况下，广西与东部经济发达地区差距有拉大趋势。广西社会主义市场经济的建立和稳步发展需要相关法律、法规的规范、引导和保障，分析广西民族经济立法现状，探究完善广西民族经济立法的必要性及实现路径，以地方民族经济立法促进广西经济、社会可持续发展。

　　一、少数民族经济法的基本含义

　　中国少数民族经济法是一个新兴的法学学科，是中国少数民族和民族地区经济法律制度的总称，是我国经济立法在民族地区的特殊表现，即它是带着“民族”印记的经济立法。因此，根据我国经济法的定义，可以将少数民族经济法定义为由国家机关制定和批准、规范和调整加速发展少数民族和民族地区经济建设、保障少数民族和民族地区经济权益，调整少数民族经济关系的特殊法律规范的总称。①对少数民族经济法概念的理解，应该包含以下几个方面：
　　第一，少数民族经济法的立法主体是有权的国家机关。少数民族经济法是调整民族经济关系的法律规范，其立法主体及其立法权限应有国家法律的明确规定。在现有立法体制下，其有权立法主体主要包括两类：一是中央立法主体，包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其有关部委。二是民族自治地方立法主体，主要是指自治区、自治州、自治县的人民代表大会。
　　第二，少数民族经济法的制定必须遵循法定程序。结合我国的立法实践和民族立法的特点，少数民族经济立法应该遵循一般立法程序和特殊立法程序。一般立法程序包括立法准备阶段、立法确立阶段和立法完善阶段；特殊程序是指民族自治地方制定少数民族经济法必须报请上级人民代表大会常务委员会批准。譬如《民族区域自治法》第19条规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
　　第三，少数民族经济法调整对象是民族自治地方的经济关系。民族经济关系可以分为三类，即横向的非营利性经济关系、横向的营利性经济关系和纵向的国家经济调节关系，民法和商法分别调整横向的非营利性经济关系与横向的营利性经济关系，经济法调整纵向的国家经济调节关系。少数民族经济法调整纵向的国家经济调节关系，即国家在管理民族自治地方经济活动过程中形成的监督、管理、奖励、限制等关系。
　　第四，少数民族经济法的立法目的是保障民族自治地方的经济权益，促进民族自治地方经济稳定、协调和发展。从主体论考察，民族经济权益是一种客观存在，是民族生存发展所不可或缺的各种经济资源、经济条件和经济机会的总和，这不仅是少数民族基本权益的重要组成部分，也是少数民族区别于其他民族的重要标志。从这个角度来说，少数民族经济法是维护民族自治地方经济权益的制度保证，也是当前解决民族问题的重要途径。少数民族经济法从一定意义上讲就是协调民族经济权益分配的法律机制，通过确认、调整、保护民族经济权益关系，实现民族自治地方经济社会协调、可持续发展。

　　二、广西少数民族经济立法的必要性
　　（一）保障广西市场经济健康发展的必然选择
　　1.广西是少数民族自治区，有着及其丰富的自然资源，但由于自身相对落后的经济技术条件，大部分资源尚未得到有效开发，对经济发达地区有着巨大吸引力。丰富的自然资源是广西经济发展的有利条件，但任由市场自由配置，可能造成自然资源掠夺性开发的严重后果。同时，迫切希望脱贫致富，在面临严重经济发展压力时，有可能低价出让各种自然资源，造成自然资源的极大浪费，导致资源得不到最佳配置。社会主义市场经济是国家宏观调控下市场对资源配置起基础作用的经济体制，必须充分发挥“看得见的手”的调控作用以规避单纯市场竞争的缺陷。
　　2.广西市场秩序欠完善。一些市场主体为了追求最大利润而不择手段，妨碍其它市场主体的公平竞争机会，甚至违背社会公共利益。实现民族地区自然资源有效合理配置，调整民族地区产业结构，构建民族地区正常市场竞争秩序，必须加强广西民族经济立法，创制规范民族地区资源配置、产业结构调整、市场竞争利谐秩序创建的地方性民族经济法规和政府规章，为广西少数民族地区市场经济健康发展提供适宜的法制环境。
　　（二）推进广西民族法制建设的客观要求
　　民族经济法制是民族法制的重要组成部分，健全的民族法制离不开民族经济法制的支撑。“尽管新中国成立以来我国社会主义法制在民族地区产生了深远的影响，民族地区的法制建没取得了不可低估的成就，但各少数民族群众的法制观念和法律意识还相对淡薄，发展社会主义市场经济所必需的法制环境在民族地区还远未形成”。依法治国原则具体贯彻到民族经济立法领域，就是要逐步改变用政策处理民族经济关系和经济问题的习惯做法，将民族经济关系和经济工作纳入法制轨道，保障少数民族地区应该享受到的权利能够在实际中享受到，不被某些部门、地区政策所代替或修正。民族经济生活在少数民族地区和少数民族群众中占有最为重要的地位，加强广西民族经济立法不仅有助于推进少数民族地区经济发展与提高少数民族生活水平，而且有助于少数民族地区和少数民族群众政治意识和政治能力的提高，增强广大少数民族群众的法律认知力，使他们产生更深层次的法律需要和更为广泛的民族立法呼唤。目前广西民族经济立法还存在种种不足，民族经济立法在整个广西地方立法中所占比重偏低，这不仅不利于广西的经济发展，也不利于民族法制体系的健全。因此，完善民族经济立法是推进广西民族法制建设的客观要求。

　　三、完善广西少数民族经济立法的路径

　　《宪法》序言指出：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”《宪法》第4条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族加速经济和文化的发展。”《民族区域自治法》第25-35条，从不同的角度和方面规定了少数民族和民族地区发展经济的自主权。譬如，《民族区域自治法》第26条规定：“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。民族自治地方的自治机关坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。”第29-30条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方的基本建设项目。”“民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。”
　　维护祖国统一，促进民族团结，加强经济建设，构建和谐的民族社会，立法必须先行。
　　（一）充分运用经济自治权，提高广西少数民族经济立法质量
　　我国《宪法》第118条规定：“民族自治自地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业，国家在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”民族区域自治法用了大量的条文将宪法的这一规定具体化，赋予民族自治地方的自治机关制订经济建设方针、政策和计划的自主权，合理调整生产关系和改革经济管理体制的自治权，保护和开发利用本地方的自然资源的自主权，安排地方基本建设项目的自主权，管理隶属于本地方的企业，事业的自主权，开展对外经济贸易的自主权等等。我国宪法和民族区域自治法提供了界定和实现民族自治地方经济自治权的基础，对民族区域自治制度下中央与民族自治地方各自的权利义务作了规定和划分。中央有义务帮助民族自治地方的经济发展，各民族自治地方享有自主管理本地区经济发展事务的权利，积极行使自治权，促进民族自治地方经济的全面发展。在这里，关键问题是民族自治地方如何运用这些经济自治权利，这就要求建立健全一些有利于促民族自治地方经济自治权实现的制度，也要求广西的自治机关在经济立法过程中，认识到经济自治权的重要性，并在法规条款中很好的体现出来，使经济自治权真正落到实处。
　　（二）立足广西实际，突出少数民族经济立法特色
　　广西的民族经济立法机构必须遵循国家法制统一原则，充分行使法律赋予的立法权限，立足本民族与本区地实际，将民族特色与地方特色结合起来，因地制宜地制定民族地区经济发展所急需的各类地方性经济法规。
　　广西虽有地处偏僻，交通不够发达便利等劣势，但也有多方面的经济发展优势，尤其是资源优势。例如，旅游资源种类齐全、品位很高，广西居住着壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水和仡佬等12个少数民族，还有从外地迁入的少数民族13个，族源历史悠久，壮族、苗族、瑶族等10个少数民族仍然保留着本民族语言，其文化艺术、风俗习惯和宗教信仰具有浓厚民族特色。
　　广西林业资源丰富，森林覆盖率高；矿产资源丰富，种类繁多，储量较大，是我国10个重点有色金属产区之一。有色金属矿产凸显表现为，目前境内已经发现了锰、铝、锡、铁、砷、膨润土、钒、钨、铟、铅、锌、锑、银等145种矿种，现已探明97种矿藏储量。部分矿藏储量更是位居全国，甚至世界前列，所以广西亦称“有色金属之乡”。资源优势及其他方面的经济发展优势是广西少数民族地区经济发展的重要凭借，也应该是广西民族经济立法的特色所在。广西民族经济立法，必须立足于广西实际，挖掘潜藏的各种优势，突出广西民族经济立法的特色。
　　具体而言，与广西的优势开发相适应的民族经济立法应包括如下方面：一是发挥民族地区旅游资源优势的民族经济立法。当前已经制定的广西旅游经济法规有2008年颁布施行的《广西壮族自治区旅游条例》等法律，今后可以在已有立法经验基础上制定少数民族地区旅游资源开发、保护与管理条例，对广西的旅游资源进行更加合理的开发、利用与管理。
　　二是发挥广西林业和植物资源优势的民族经济立法。广西目前己发现野生植物8354种，居全国第3位。属国家重点保护的珍稀濒危植物有122种，占国家重点保护植物种数的31.6%，居全国第2位。金花茶、银杉、桫椤、擎天树为国家一级保护植物。有中草药物种4623种，居全国第2位。全自治区森林面积982万公顷，森林覆盖率达到41.33 %，居全国第6位。丰富的林业和植物资源对于广西的经济发展有着重要作用。过去广西也制定了不少林业条例或林业管理条例，如：《广西壮族自治区森林管理办法》、《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《广西壮族自治区陆生野生动物保护管理规定》、《广西壮族自治区木材运输管理条例》、《广西壮族自治区农村能源建设与管理条例》。但注重的是政府管理权力的设定，而对于林业和植物资源的开发、利用与保护规定得不够具体详细，资源优势没有凸现出来。发挥民族地区的林业和植物资源优势，必须制定相应的森林资源开发条例、药材资源开发条例等，实行林业与植物资源的开发、利用与保护并举。
　　三是发挥广西矿业资源优势的民族经济立法。广西矿业资源丰富，故应结合本地特点制定相应的矿产资源开发和保护条例。值得注意的是，突出广西民族经济特色的民族经济立法并不仅限于发挥广西资源优势的经济立法。少数民族经济立法的特色首先来自于民族地区的客观实际，任何脱离民族地区客观实际的立法都不可能突出其民族与地区特色，而立足于民族地区客观实际、切合民族地区经济发展要求的经济立法，不论其是发挥各方面优势的地方经济立法，还是弥补民族地区各方面劣势的地方经济立法，都有可能是突出地方
　　民族经济立法特色的立法。因此，广西少数民族经济立法特色的突出不仅需要加强发挥全区各方面优势的经济立法，也需要加强弥补广西各方面劣势的经济立法，共同推进广西少数民族经济立法的发展以广西民族经济的发展壮大，实现各民族的共同繁荣与共同富裕。
　　（三）健全立法听证制度，提高广西经济立法质量
　　立法质量的提高要着眼于确立制度。听证制度是现代民主制度的重要内容和必要程序，将听证制度引入立法程序，可以拓宽立法吸取意见的渠道，从而确保立法的科学性和民主性。少数民族自治地方人民代表大会及其常务委员会要围绕广西全区的工作大局，根据经济社会发展的客观需要，特别是要适应建设完善的社会主义市场经济体制的需要，进一步突出经济立法这个重点着眼于确立制度、规范权责、保障权益，全面推进经济法制建设。