试论社会救助与开发式扶贫的制度整合
[论文摘要]国富民强是中华民族百年复兴孜孜不倦的追求。改革开放以来，我国在反贫困斗争中取得了巨大的成就，源于经济体制改革背景下农村社会救助和开发式扶贫共同作用的结果。然而，随着改革进入深水区，我国在反贫困斗争中遇到了一些原有政策无法解决的问题。分析社会救助和开发式扶贫的理论基础和政策框架可知，将农村社会救助和开发式扶贫的有机整合将是转型时期中国反贫困斗争的可能出路。
[论文关键词]反贫困 农村社会救助 开发式扶贫 整合
一、我国反贫困实践的总体介绍
（一）贫困问题与反贫困瓶颈
何谓“贫困”？在不同的历史时期和不同的地理区域，人们从不同的角度去认识贫困，对贫困的内涵会产生差异性的认识。欧共体把贫困理解为“个人、家庭和群体资源的有限，以致他们被排除在他们的成员可以接受的生活方式之外。”我国国家统计局所定义的贫困也是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求。简言之，“贫困就是需要未得到满足”。
作为世界上最大的发展中国家，自新中国成立以来，我国政府针对农村地区出台了多项反贫困政策。尽管农村贫困人口的绝对数量已经下降不少，但近几年却出现了返贫人口增加的趋势，我国农村反贫困政策实际上陷入了某种瓶颈之中，离经济社会协调发展以及和谐社会建设的要求尚有较大的距离。毫无疑问，从1979年开始的经济与社会改革，是150年以来中华民族朝向现代化努力成绩斐然的一段时间。但众所周知，社会变革需要循序渐进，在新的历史时期，如何整合在转型的大背景下重塑反贫困政策成为我国制度建设的巨大挑战。
（二）我国贫困问题的演变趋势
第一，从绝对贫困为主到相对贫困为主。相对贫困概念的提出，表明任何社会都将会存在贫困现象。改革开放的经济增长已经使得贫困人口的温饱问题在整体上得到解决。但一方面，刚刚脱离绝对贫困的人口缺乏抵御风险的能力，很容易受到外界风险的干扰，如果没有制度性的全面救助，很容易从相对贫困重新变成绝对贫困；另一方面，与广大人民生活水平上大幅度改善相比，贫困人口享受的发展成果很少。因此，相对贫困的问题日益突出，对社会的和谐与稳定构成了更大的威胁。
第二，从暂时性贫困为主到持续性贫困为主。有学者将持续性贫困凸显的过程形象地比喻为“水落石出”，也就是说随着国家和社会的积极干预以及个人的不断努力，那些暂时性贫困人口已经退出，从而使得那些淹没在暂时性贫困人口之“水”中的“石头”（指极难脱贫的持续性贫困人口）一下子突出出来。这就使得扶贫开发、促进再就业等方式成本太高或者无济于事。在讨论转型中国的农村反贫困政策时，相对贫困与持续性贫困将是出发点和落脚点。
二、农村社会救助与反贫困瓶颈
（一）我国农村社会救助的基本制度
一是五保供养制度。五保供养制度主要是对农村无法定义务人抚养、无维持正常生活的劳动能力、无正常经济来源的老人、残疾人、未成年人，在吃、穿、住、医、葬以及未成年人教育等方面给予生活照顾和物质帮助的一种社会救济制度。五保对象的生活虽然以集体供养为主，国家在社会救济中也一直把五保对象作为救济的重点。这项救助早在农业合作化时期就已经出现。目前五保户供养主要依据1994年1月23日由国务院颁布实施的《农村五保供养工作条例》。该条例规定农村五保供养的性质是集体福利性事业，并对农村五保对象的财产处理和该项制度的监督管理等做了规定。
二是农村最低生活保障。农村最低生活保障是20世纪90年代中期以来带有方向性的农村社会救助改革的产物，它主要面向家庭人均收入低于一定标准的农村贫困居民提供基本生活救助。与以往的农村社会救济制度相比，该项制度除了五保户、特困户以外，还包括了家庭生活困难的农村居民。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。
三是特困户基本生活救助。截至2004年底，农村特困户救助对象为875.1万人，526.3户。实际上，实行农村特困户基本救助的地区，经济发展水平不高，存在“低标准起步、逐步完善；核定基数、控制总量”的做法，即核定本地区救助人口占总人口的比例，据此确定救助标准。
（二）我国传统农村社会救助在反贫困中的瓶颈性障碍
具体说来，中国农村社会救助制度的问题有以下几个方面：
第一，现有农村救助制度的实际效果有限。现有社会救助的水平普遍较低，难以使贫困人群摆脱贫困。由于我国的社会经济发展水平存在着显著的地区差异，农村最低生活保障制度的运行效果在不同省份以及省内不同地区之间差异明显。对农村的转移支付投入不足也是一个主要原因。
第二，农村社会救助制度只局限于对绝对贫困人口提供帮助，但没有为普通农民特别是边缘贫困人群提供抵御风险的制度安排。最低生活保障或特困户生活救助制度并不是覆盖人群越多越好；相反，接受救助的人群越多，越说明我们缺失完整意义的社会保障制度。
第三，未能针对致贫风险和贫困人群的经济和社会特征提供针对性的帮助。例如，当前的农村最低生活保障制度在很多地方基本上套用了城市最低生活保障制度的做法，以家庭为单位将贫困家庭中所有的成员一视同仁地纳入了以保障基本生活为目标的制度中。但有调查显示，超过半数的社会救助对象是45岁以下的年轻人群。对于儿童或未成年人来说，仅满足于基本生活保障显然是不够的。保证他们获得良好的教育、健康以及家庭环境等发展条件应该是社会保障体系的基本目标，特别是在持续性贫困成为我国贫困问题的主要方面的时候；对于有劳动能力的人群来说，社会救助的目标应该是帮助他们通过劳动获得或增加收入，而不是使他们能够维持最低的生活水平。
三、开发式扶贫与反贫困瓶颈
（一）开发式扶贫的含义
“开发式扶贫”被学者称为“造血式扶贫”，是指帮助贫困地区开发当地经济、发展文化教育等，使贫困人口逐步从根本上摆脱贫困。在开发式扶贫政策指导下，我国政府创造出扶贫到村到户、对口帮扶、自愿移民等多种扶贫形式。开发式扶贫的核心是区域开发扶贫，其依据是，辽阔的地域和差异显著的地理环境导致了中国的地域发展极不均衡，因此实际上贫困人口多集中在自然环境较为恶劣的一些区域，这些区域的经济发展受到环境的极大制约。因此，只要增加对贫困地区的扶持力度、改善当地的基础设施、促进以当地资源为基础的经济发展，便可以逐步解决当地的贫困问题。总体上看，我国的开发式扶贫就是一次伟大的模式变迁。以往的社会救助一直囿于消极被动的应付，仅将贫困者的需要维持在不发生骚乱的水平上，而积极主动救助模式的选择和实施，则使对贫困居民进行的物质再分配关系能够稳定并较好地持续下去，能够从根本上解决贫困居民的生活贫困问题。
（二）开发式扶贫在我国反贫困中的瓶颈性障碍
目前在整体反贫困形式面临瓶颈限制的情况下，开发式扶贫也遇到了一些问题。例如，未解决温饱问题的贫困人口由于自身条件和环境因素限制（身有残疾或重病、地处偏远、环境恶劣、资源极度贫乏等），与已经脱贫人口相比，扶贫的难度与过去相比越来越大，很难通过现有的开发式扶贫实现脱贫目标。之所以出现上述问题，因为开发式扶贫本身的成功依赖两个条件：（1）贫困人口相对集中，具有明显的地域性。（2）有赖于贫困人口的自我发展能力。然而，当前的农村剩余贫困人口大多不能满足这两个前提。区域开发反贫困战略依然是以“经济增长”能自动解决贫困问题的理论假设作为前提，并没有触及导致贫困和阻碍脱贫不公正的社会政治制度与政策。如果没有建立更为公正、更为负责、更为包容和更为透明的政府治理结构，国家财政扶贫资金不可能有效到达贫困人群、扶贫政策也不可能充分发挥帮贫解困的作用。
四、新形势下传统农村社会救助与开发式扶贫的融合
在反贫困的政策下，农村社会救助与开发式扶贫具有很强的统一性。贫困者的发展权主要可以通过开发式扶贫等方式保障；而贫困者的生存权则主要通过以政府为主的主体对其直接的资源配给来实现的，如果一个贫困者长期都未能解决基本的温饱问题，很难要求其在行为会考虑社会多数人的利益，因此，生存权的实现是贫困者改变其行为的前提。
反贫困的目的以及所体现的最高社会意义应该是保证每一个社会成员都能得到公正合理的对待，都有机会发挥人自身的潜能，以平等的身份享受经济社会发展的成果。在转型背景下，我们应当致力于建立一个以开发式扶贫为主并有针对性地结合农村社会救助的综合扶贫体系，实现开发式扶贫和社会救助的有效结合。具体政策上，可以考虑做出如下调整：首先，在普遍性的社会救助之外增加选择性的社会救助。选择性社会救助应主要针对有劳动能力但暂时或偶尔陷入贫困的家庭。对于这类家庭，如果能够给予及时的、有针对性的临时性救助，则无疑会增加他们摆脱困境的机会。否则，暂时的困境很可能会导致长期贫困。在操作上，选择性救助可以包括生活方面的救助、医疗方面的救助和教育方面的救助等。救助的目的主要是保护其家庭生产能力，帮助困难家庭度过暂时的困难，从而避免他们因一时的困境而导致生产能力受到损失。其次，调整开发式扶贫策略，为有劳动能力的贫困人口和低收入人群提供就业机会。我们可以在开发式扶贫的地域发展基础上增加一些直接为贫困家庭提供帮助的功能，如为有劳动能力的贫困人口和低收入人群提供就业培训和服务等。对这部分人群来说，着眼于发展能力的开发式扶贫的帮助是非常重要。例如，外出打工是农民脱贫和增加收入的一个重要渠道，开发式扶贫完全可以通过就业培训和就业服务来帮助有劳动能力的困难家庭进入劳动力市场。
五、结语
传统社会救助制度不能满足公民持续性摆脱贫困的需要，而开发性扶贫又忽视了某些极端困难的人民群众。应当说，以开发式扶贫为扶贫体系的主体，是应对我国从绝对贫困为主到相对贫困为主，从暂时性贫困为主到持续性贫困为主的必要要求。未来的反贫困政策将是社会救助与开发式扶贫的有机结合。