反倾销中公共利益原则的价值取向及其意义探析

　　[摘要]公共利益原则的确立是对反倾销法原有的价值取向的一种纠正，表现出一种新的 法律 价值取向。公共利益原则创设了一种新的机制，为各国反倾销调查及反倾销措施的实施提供了一种更为合理的途径，为国内相冲突的利益关系方提供了一种协调机制，并对国家之间双边经贸关系的正常化起着协调作用。
　　[关键词]反倾销；公共利益原则；价值取向

　　随着国际贸易的 发展 ，反倾销作为世界贸易组织所许可的合法保护国内产业的贸易救济措施， 自然 被各国大加利用，甚至滥用为推行贸易保护主义的工具，同时也可能损害了社会的整体利益，反倾销中关于公共利益原则问题已经越来越多地受到各国的关注。当前。国际 金融 危机仍在蔓延和深化，贸易保护主义明显抬头。胡锦涛主席在伦敦g20峰会上发表题为《携手合作同舟共济》的重要讲话，提出应该共同反对任何形式的贸易保护主义，共同反对滥用贸易救济措施。各国领导人对其发言纷纷表示赞同。因此，探讨反倾销中公共利益原则的价值取向及其意义具有其积极性、现实性和必要性。
　　
　　一、公共利益原则的价值取向
　　
　　“价值”一词最初为 经济 学中的专业术语，表示商品交换的社会尺度，即交换价值，以后延伸到 哲学 和社会 科学 的各个领域。在法哲学中，价值一词通常在两种意义上使用：一种是指法律制度的伦理目的或道德理想，即法律制度赖以存在的根据及其在运作中所要实现的理想结果，公平、秩序、自由、效率被公认为法律的基本价值；另一种是指人们据以确定或判断一项法律制度和法律程序是否能够实现法律基本价值的标准。法的价值这两方面的含义密切相关；价值目标或价值理想的确立，为具体法律规范的制定提供指导，而价值目标一旦具体化，又可成为独立的价值判断标准。
　　从法 理学 角度看，法归根到底是确认、保护或限制各种社会行为和社会关系背后的利益，立法也就是进行分配和调节利益，促进各种不同利益各得其所，避免发生相互冲突，让社会利益得到共同进步与协调发展的活动。国家在创设一项法律制度或法律原则时，都必须考虑到各方面社会利益的平衡，即公平、秩序、自由、效率，而当两种社会利益之间的冲突难以协调时，它就必须做出取舍，这就表现为法律的价值取向。在反倾销措施实施的过程中始终存在着一对矛盾，这就是对于国内同类产业的保护和对于下游产业及消费者权益的维护问题。对国外倾销产品采取反倾销措施可以保护国内同类产业，但本国的下游产业及消费者都要为此付出代价；而对国外倾销产品不实施反倾销措施可使本国下游产业及消费者获利，但会使国内同类产业受到损害。国家必须对此做出选择。目前，大多数国家出于考虑保护国内同类产业而选择实施反倾销措施，这一选择正体现了反倾销法的价值取向。
　　实践证明，仅仅为了保护国内同类产业而忽略了广大下游产业与消费者的利益是不足取的，这也显示了反倾销法的局限性。由于反倾销措施的实施涉及到不同利害关系方，因此，在反倾销法领域中引入公共利益原则，能够以社会整体福利最大化为标准，较充分地考虑各利害关系方的利益，平衡各相关利害方的利益，经过综合比较权衡再做出决定。这样，一方面可以使反倾销措施更符合经济 规律 的要求，有利于进口国的整体利益。另一方面也可以使各国更加谨慎采取反倾销措施，在一定程度上减少反倾销措施的滥用，遏制贸易保护主义的扩大。这是对反倾销法原有的价值取向的一种纠正，表现出一种新的法律价值取向，即是一种蕴涵着公共利益原则的反倾销法的价值取向。
　　在反倾销领域，由于受到各国贸易实践的影响以及对倾销看法的不同，目前对于公共利益尚无一个广泛认可的明确定义，但从wto及其成员反倾销立法与实践来分析，反倾销中的“公共利益”通常可以理解为包括国内生产商、进口商、 工业 用户、消费者等利害关系人的利益以及国家经济发展规划、国际 政治 经济外交关系等在内的社会或者国家整体利益。反倾销中的“公共利益”原则大致可以理解为：进口国主管机关在倾销认定、损害标准以及采取反倾销措施时，不能只考虑受到损害的国内产业的利益，必须综合考虑各方面的利益，考虑与重视公众的利益，尤其是消费者和工业用户的利益，应当运用成本效益分析法考察国民经济的整体利益和市场竞争的得失，经过权衡比较，做出最合理的选择。
　　wto《反倾销协定》制订的宗旨是为了促进公平竞争，维护正常的国际贸易秩序。但事实上，相当多的反倾销措施并没有起到促进公平竞争、维护正常贸易秩序的作用，反而激起了各国之间的贸易摩擦和争端，成为国家(地区)之间新筑的一道贸易壁垒。各国制定的反倾销法律制度并非是按照倾销对公平竞争产生的破坏性影响来决定是否对倾销行为实施反倾销措施，而是以倾销是否给国内相关产业造成损害及其与损害之间是否存在因果关系为标准来确定倾销的合法与非法。这样的措施本身就是一种贸易保护主义行为，使国际贸易秩序被打破。因此，实现法律公平、秩序、自由和效率，激励国内产业积极进行结构调整和技术创新，防止垄断行为，促进自由竞争，是反倾销立法中公共利益原则的价值取向之一。
　　公共利益原则要求主管机关从全局的高度客观审视一国乃至更大经济体的整体利益，以追求社会整体福利的最优化。倾销行为是一种 企业 行为，而反倾销的实施是政府作为；反倾销的受益者是企业和相关利益者，而“公共利益”的代表是政府。这意味着如何正确使用反倾销措施，如何在“公共利益”与反倾销的博弈权衡中正确决策，是对一国或一经济体政府与企业共同行动的评判。在反倾销领域中，公共利益涉及到哪些范围并没有一个明确的范围，在不同的国家地区、不同的 历史 阶段，其对象、内容、标准均不是固定的，即是动态的而非静态的。概括地可以理解为，从经济的角度讲，反倾销的公共利益直接涉及国内同类产品产业利益、贸易中间商的利益、该产品下游生产者利益、上游生产者的利益、最终消费者的利益、相关产业劳动力的就业等；它还间接影响到一国产业结构调整、产业以及整体经济的安全、贸易结构和水平、海外直接投资、贸易盈余与外汇储备，甚至一国的经济发展速度、水平和整个发展战略。同时，反倾销的公共利益也会涉及到两国的政治利益。在这里，国内同类产业的利益也应是公共利益的一部分，通常国内同类产业利益与最高公共利益是一致的，但有时二者并不一致。如果受倾销损害的国内产业是整个国民经济的支柱产业，维持稳定的国内供应对于下游产业与消费者具有更长远的重要性，国内产业的国际竞争力培养有利于保证国家在整个国际竞争格局中的地位，或者关系到国家主权，那么对受损害国内同类产业进行保护是最高的公共利益。如果倾销产品对国内同类产业的损害不足以同相关产业降低成本推动经济发展、消费者福利改善相比，则后者代表了最大的公共利益，主管机关应当谨慎实施反倾销措施。因此，公共利益原则追求的是社会整体利益的最优化而非某个行业或特殊群体的利益，这又是反倾销立法中公共利益原则的价值取向之一。
　　在反倾销调查中，公共利益原则关注的重点并不是反倾销行为自身的合理性问题，而是实施反倾销措施后可能产生的后果。公共利益原则审查的目的并不是取消反倾销机制或者废除反倾销措施固有的功能。公共利益原则的强化只是为反倾销主管机关最终决定采取反倾销措施增设一项新的要件，使得反倾销措施的实施变得更加合理和规范。一国采取反倾销措施被认为是一种贸易救济措施，为遭受倾销之害的国内产业提供保护救济。因此，国内同类产业的利益是反倾销主管机关考虑的重点，这体现在反倾销程序中损害要件的考察，包括倾销的认定，损害的确定以及倾销与损害之间因果关系的调查。公共利益原则认为，反倾销措施是对市场失灵的一种干预，是对社会公共利益的一种再分配，该分配应当致力于提高社会或国家占绝对地位的整体利益而非某个行业或特殊群体的利益。从最终目的上讲，反倾销措施与公共利益原则具有一致性。因此，对上下游产业的利益、消费者的利益和国民经济长远发展的利益进行适当的权衡是必要的。公共利益原则就是要促使反倾销做到以保护本国产业为出发点，以促进社会整体福利最优化为落脚点，确保反倾销效用的最优化。公共利益原则扩大了反倾销措施的利益考察范围，规范了反倾销主管机关的自由裁量权。公共利益审查既涉及实体问题，即主管当局应该审查哪些具体的利益，也涉及程序问题，即国内同类产业之外的利益代表进入反倾销程序的途径及相应的程序性权利。公共利益审查在程序上的意义更为重要，当实体上的多元利益目标无法达成共识的时候，相关利益代表参与利益协调程序以及充分表达意见是确保立法和法律适用的合理可接受性的重要保障。没有相应的程序保障，也就不可能真正贯彻落实公共利益原则。使得反倾销措施的实施更为合理和规范，确保反倾销效用的最优化，也是反倾销立法中公共利益原则的价值取向之一。

　　二、公共利益原则价值取向之必要
　　
　　按照是否符合国民 经济 的整体利益和市场竞争规则进行适当的权衡是必要的，这就要求在反倾销 法律 制度中引进新的规制即公共利益原则。
　　1．防止反倾销措施的滥用，遏制贸易保护主义扩大。对贸易利益的狭隘认识以及经济中的 政治 因素作用的存在，往往使一些国家出于不合理的贸易保护主义动机，在合法的旗号下去实施反倾销措施。然而，倾销作为一种竞争方式并非必然不公平，事实上反倾销所针对的是国内产业的损害，而并非倾销的不合理因素。以征收反倾销税为最基本手段的反倾销措施，不仅不能从根本上解决导致倾销的问题，消除国际市场间的关税和非关税壁垒，破除倾销商在国内市场上的垄断，却反而会加剧市场间的隔断，造成国际贸易秩序的扭曲，这与wto的自由贸易与公平竞争的根本宗旨是相悖的。随着反倾销机制被越来越多的国家大量采用，反倾销机制所体现的保护主义目标与自由贸易目标越来越不相容，反倾销机制的局限性受到法学界和经济学界的高度关注与质疑，要求改革反倾销机制的呼声越来越高。而公共利益原则的引入，不仅可以在一定程度上弥补反倾销法的局限性，还将有助于防止反倾销措施的滥用，遏制贸易保护主义肆虐，弱化反倾销的贸易壁垒作用。因此，扩大和强化公共利益原则，是国际经济 发展 对各国政府适当实施反倾销措施的客观要求。
　　2．为国内各方利益平衡提供一个协调机制。在经济活动中，每一个产业并不是孤立存在的，各个产业的相互作用和影响使整个经济由一个庞大复杂的“产业网”构成。反倾销措施在为国内同类产业提供保护性救济的同时，会导致同类产品价格上涨，给使用该产品的下游产业、零售商以及最终消费者带来不利影响，即由他们为保护国内同类产业的反倾销措施承担“费用”。根据美国的一项调查报告，美国的钢铁产业若通过反倾销税或保障性措施能够减少15％的进口，可以挽救6000个钢铁行业的就业机会，但作为代价，下游 企业 和消费者将为此多付出270亿美元的成本，同时钢铁产品的下游用户还将失去1.8万个就业机会。如果在决策过程中主要受到影响的利益被系统地忽视，制定出来的政策很难说是所有竞争利益之间的最优组合。反倾销公共利益原则要求，主管当局在做出有关决定时，不能只顾及国内同类产业的利益。还必须考虑国内同类产业之外的更广泛的利益；不仅要评估倾销产品对国内同类产业的影响，还要评估将要采取的反倾销措施可能对其他利益各方所产生的影响；必须全面地考察反倾销措施的积极影响和消极影响，对相关的社会公共利益做出平衡。公共利益审查创设了一种新的机制，为申诉产业之外的更广泛的代表进入反倾销程序、提供有关信息，发表意见提供了一种合法的途径，……公共利益审查的目的就在于为国内相冲突的利益提供一个协调机制。
　　3．防止垄断行为，促进产品市场竞争力。在贸易保护主义肆虐的背景下，反倾销日益成为助长国内产业维护其垄断地位的黑色保护伞。在美国的反倾销史上，对外国钢铁产品屡屡挥舞反倾销大棒，极大保护本国钢铁产业，并且连年予以大量财政扶持，按常理其钢铁业应当因此得以振兴，然而事实上，美国钢铁产业却步入“保护——衰退——再保护——再衰退”的矛盾轨迹。在西方市场经济发达国家中，某些反倾销案的申请人既生产要求进行反倾销调查的产品，又生产该产品的下游产品，他们提出申请的目的是企图掐断被调查产品的进口来源，以迫使其他下游产品生产商退出市场，这是典型的维护垄断的行为。因此，在反倾销时应当重视公共利益原则，既要坚决反对倾销产品肆意侵吞国内市场，又应激励国内产业积极进行技术创新，提高产品质量和管理水平，避免采用扭曲竞争、有失公平的反倾销措施。
　　4．为反倾销领域开展国际协调提供途径。从长远来看，反倾销所带来的经济总收益未必就是正值，倾销与反倾销会影响国家之间的双边经贸关系，经常引发国家之间的报复与反报复行为，而这种报复与反报复未必是完全对等的，常常严重损害双方利益。另外，当今世界，经济利益和政治利益紧密相连，两国经济领域的较量往往是以政治和外交斗争为后盾的，在国与国之间的关系中，经济和政治往往互为手段和目的。反倾销的频繁实施将引发严重的国际贸易摩擦，还可能上升到政治高度，在一定程度上影响有关国家之间的政治外交关系。公共利益原则在某种意义上也就是要追求国家的长远利益，要求反倾销调查不仅要考量眼前的利弊得失，而且要权衡未来的损害和收益，还应当考虑实施反倾销措施将对涉案国所产生的影响。随着世界各国反倾销立法与适用的日益普遍化与复杂化，各国公共利益问题以及国际公共利益问题必然成为影响反倾销的重要因素，公共利益原则为在反倾销领域中开展国际协调提供了必要性与可能性。
　　公共利益原则创设了一种新的机制，为各国反倾销调查及反倾销措施的实施提供了一种更为合理的途径，为国内相冲突的利益关系方提供了一种协调机制，并对国家之间双边经贸关系的正常化起着协调作用。