论国际船舶油污损害赔偿制度

摘　要：1969CLC与1971FC及其三个相关议定书，构筑了国际法视角下的海洋船舶油污损害的民事赔偿制度。这一制度在形成上有其特定的历史背景和过程，在内容适用上有其特定的领域、流程及原则，实践中正在发挥着良好的作用，同时也暴露出许多不足，呈现出一些未来的发展趋势。深入研究这一制度，对我国建立符合自己国情的完善的船舶油污损害赔偿机制具有重要的现实意义。

关键词： 海洋法；环境保护；油污损害；赔偿制度
　　海洋污染是一个十分复杂的问题，具有污染来源广、污染种类多等特点。随着全球航运业的迅猛发展，发生在海洋上的各类船舶油类污染事故对海洋生态环境的破坏越来越大，船舶油类污染已经成为危害沿海国居民生命财产安全、破坏海洋生态系统的主要危险。自上世纪50年代开始，相关国家和国际组织制订了一系列国际防油污公约和相关民事赔偿制度，对遏制这一问题发挥了积极作用。
    一、国际船舶油污损害赔偿制度的形成
　　海洋污染在来源上主要有陆源污染、船舶污染、平台污染，在种类上主要有油类、核废料、有毒物质。船舶油类污染是其中一个方面，但最早引起人们关注和重视的也正是这一类污染。
　　（一）国际防油污公约体系的形成
　　1．1954年油污公约及其三个修正案
　　就船舶防污的立法而言，上世纪20—30年代，国际社会就曾试图制订一项船舶防污的国际公约。在1926年的华盛顿会议上，美国政府就以船舶污染损害海滨环境、妨碍健康娱乐、干扰旅游业为主要理由，呼吁订立一项国际公约。但是，因当时条件不成熟，会议未能实现这一目标。
　　1954年，国际海事组织在伦敦召开了另一次国际油污会议，42个国家派代表或观察员出席。在这次会议上，各国代表要求制订一项防油污国际公约，其主要理由仍然是海滨旅游环境问题，但又加上了油污可能对鱼类和海洋生物带来不利影响、会造成鸟类及其他野生物绝灭等理由。经过国际海事组织的努力，伦敦会议最终通过1954年油污公约。该公约不仅是船舶防污史上，也是海洋环境保护史上第一个国际性公约。
　　作为一项在海洋环境保护方面开创历史的全球性条约， 1954年油污公约在船舶范围、油类范围、禁止排油区域、领海以外的适用、设备配置的要求、防污文书的要求等多方面取得巨大成就。由于历史条件的局限，公约也存在诸如未将非持久性油类和其他有毒有害物列入公约的适用范围等问题。
　　2．1973/1978年国际防污公约及其修正案
　　由于世界各国工业的飞速发展和石油资源的地理分布不均，上世纪20年代后，石油海上运输量成倍增长，船舶油污损害事故也呈上升趋势。1954年油污公约经过三次修正，但仍然难以应付这一局面。因此，许多国家强烈要求制订一项新的国际防油污公约。
　　国际海事组织1973年10月8日至11月2日在伦敦召开了国际海洋污染会议，本着彻底消除船舶和平台排放油类和其他有害物质而污染海洋环境并将这些物质的意外排放减至最低限度的愿望，审议制订了旨在取代1954年油污公约的1973年防污公约，同时就污染物质方面订立了五个技术性附则。[5]
　　1973年防污公约的1978年议定书在1983年10月2日得以生效，修订后的附则I同日实施，附则II在1987年4月6日实施。其他三个附则因实施困难，外加加入国极少，至今尚未生效。在1973/1978年防污公约生效后，国际海事组织又先后通过了1984年（附则I）修正案、1985年（附则II）修正案、1985年（1978年议定书）修正案。1984年的修正案在1986年1月7日正式生效，1985年（附则II）修正案和1985年（1978年议定书）修正案在1987年4月6日生效。
　　（二）国际船舶油污损害赔偿体系的形成
　　1954年油污公约及其1962年、1969年、1971年修正案和1973年防污公约及其1978年议定书的制订和相关修正案的部分实施，对防止船舶油污损害、保护全球海洋环境、维护受害者权益起着重要作用。但由于各国沿海接连发生一系列严重的油轮造成海洋污染事件，这一体系日益显示出无法给予受害者实质性赔偿的不足。仅1959年至1969年中，向国际海事组织通报的受油轮污染的就有比利时、加拿大、联邦法国、希腊、香港、日本、英国和美国等国家和地区。其间最令人震惊的是发生在英国沿海的“Torrey Canyon”油轮泄漏事件。英、法政府为消除这次严重污染付出巨大代价。这促使人们认识到，对油轮造成的油污损害，仅有国际防污公约还不够，必须制订相关的民事赔偿责任的国际公约，规定这一类问题由什么法律去管？受害人损失如何获赔？救助者的利益如何保障？等等。
　　为解决这些问题，国际海事组织于1969年11月10日至29日在比利时首都布鲁塞尔召开了国际法律大会，通过了《1969年国际油污损害民事责任公约》（简称1969CLC）。作为该公约的补充，1971年11月29日至12月18日国际海事组织在布鲁塞尔又签订了《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》（简称1971FC），这两个公约分别于1975年6月19日和1978年10月16日生效。
　　二、CLC/FC的实践及发展趋势
　　CLC/FC完全按照国际公约的机制运转，是绝大多数国家采用的赔偿机制。其中不乏英国、日本这样的发达国家，也包括印尼、印度等发展中国家。IOPC Fund自生效以来，迄今已受理了约100起油污赔偿事故。CLC和FC共同构成的这套油污损害赔偿机制，基本上可以使受害者得到及时、有效和比较充分的赔偿。
　　CLC/FC实践中运行良好，但也存在一些问题。例如赔偿额度难以满足不同层次国家的需要，对责任承担设置较轻，难以阻挡海洋油污的发生，安全生产技术要求有待加强等等。针对这些问题，CLC/FC正呈现出以下一些发展趋势：
　　1．国际油污损害赔偿责任主体有待进一步扩大
　　根据1992CLC Article IV (2)，船主是惟一油污损害赔偿主体。2001年燃油公约规定，碰撞造成的油污损害也应当由漏油方首先承担责任。美国1990 OPA规定，责任方指拥有、经营或光船租赁该船的任何人。因而，从有关国际公约、外国的国内立法可以看出，漏油方承担碰撞造成的油污损害责任是目前国际上的发展趋势。可以说，国际油污损害赔偿责任主体在进一步扩大。
　　2．油污损害赔偿范围将进一步扩大
　　油污所带来的损失是难以完全评估的，不同时期，人们对其损害的认识程度不同，立法上确定油污损害范围也不同。但从1969CLC/1971FC及其随后的三组议定书规定可以看出，国 际公约油污损害赔偿范围在逐步扩大。而美国1990 OPA对油污损害赔偿范围的确定则大大超过现有国际公约体系的规定，且已经影响到诸如澳大利亚等诸多国家以及国际上对这一问题的认知和接受。
　　三、结语：中国与CLC/FC
　　中国是一个石油进口大国，也是一个航运大国。自1993年我国从石油出口国转为石油进口国以来，石油进口量不断上升。随着海上石油运输量的增长，海上船舶油污事故频频发生。近20年来，我国沿海发生溢油事故2300多起，总溢油量近3万吨。到目前为止，我国已经参加73/78防污公约、CLC，但并非是FC成员。实践中，也反映出我国现行船舶油污损害赔偿机制的严重不足。
　　船舶油污损害赔偿的制度建设是一个系统工程，不可能轻易就成功。中国作为负责任的大国，既要履行加入国际公约的各项承诺，又要照顾自身的国情。在实践中应该努力保持经济发展和环境保护的协调。针对以上状况，建立和完善我国船舶赔偿机制已显示出迫切性。对于建立什么样的机制，结合国际船舶油污损害赔偿机制的研究，笔者有以下考虑：
　　1．在模式的建构上应有自己的特色
　　在这方面，国内存在不同的意见。笔者倾向于不加入FC和IOPC Fund的运作。因为中国目前石油进口量太大，初次摊款费用较多，并且中国目前清污水平较低，经济水平一般，实际发生的油污损害的索赔数额将非常有限。因而，不宜直接参与FC和IOPC Fund的运行。应走自己的道路，结合国情建立船舶油污损害赔偿制度。
　　2．成立中国特色的补偿基金
　　 结合中国的经济发展水平，按照船主和货主共同承担风险的原则，成立国内油污损害补偿基金，只负责国内有关补偿。也许数量有限，远不及美国1990OPA规定的水平，但一定得有这种机制，并可以随着经济发展水平的提高而不断提高。如果以后中国加入FC体系，则再作调整。
　　3．完善中国特色的保险制度
　　为进一步减轻船主和货主承担的风险，目前可以按照其能够承受的标准建立低赔偿、低保额的保险制度。国内保险公司应尽快就这一领域进行调查研究，设计符合国情的险种。这是弥补CLC漏洞的需要，也是迎接加入WTO世界保险业竞争的需要。

参考文献：
［1］秦天宝、李震东.船舶污染的国际法律控制[J]，广播电视大学学报
[2] 世界环境与发展委员会.我们共同的未来［M］，北京：世界知识出版社
[3] 杜大昌.海洋环境保护与国际法［M］，北京：海洋出版社