国际法视野下我国食品安全相关法律问题研究

　　我国《食品安全法》颁布以来，食品安全问题依然层出不穷，本文从国际法的角度分析我国食品安全领域的各种问题，并且结合国际法上对食品安全的法律规制，提出对我国目前的食品安全治理的建议。

　　一、从国际法角度看我国食品安全存在的问题

　　(一)食品安全定义

　　我国《食品安全法》第99条中将食品安全定义为：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”而实际上，食品无绝对的安全，难以实现零风险，且某些食品的安全性因人而异，取决于食用者的内在因素，而定义中简单将之界定为“无毒”易引起公众误解。

　　20世纪70年代，联合国粮农组织提出食品安全的概念。1996年，在《世界粮食安全罗马宣言》以及《世界粮食首脑会议行动计划》中，联合国对食品安全的概念作了重申，即“只有当所有人，在任何时候，都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了食品安全。”

　　(二)食品安全问题频发

　　中国在几十年间，从熟人社会迅速转型至市场经济，追求利益成为不少企业的唯一目标，一系列食品安全事件接连爆发，且愈演愈烈。违法成本低，使得现有的食品安全法律对于违法企业难以构成震慑和起到应有的警告作用。

　　(三)食品生产的环境代价

　　随着现代化进程的加剧，现代社会科技的发展在带来众多先进生产工艺的同时，也为食品领域带来了农药残留、化学添加剂、合成物、转基因等各项威胁，而这些威胁在食品自给自足的年代从未有过。食品行业面临着来自风险的新挑战。德国学者贝克在其《风险社会》一书中提出，认为现代社会人类面临着威胁其生存的由社会所制造的各种风险，权力者制造了当代社会中的危险，然后又将制造危险转化为某种风险，这种做法是“有组织的不负责任”。堂娜·哈拉维(Donna Haraway)在其著名的《赛博格宣言》中，将充满着转基因的烟草、番茄、棉花、大豆、玉米、水稻、马铃薯、茄子和辣椒等食品的现代世界称之为“杂种世界”并指出人类若不想冒成为一种狮头、羊身、蛇尾的吐火妖怪——喀迈拉的风险，就必须清醒地维持人、生物、机器等之间的科技关系。目前，风险分析已被公认为是制定食品安全标准的基础。

　　(四)食品生产技术发展

　　转基因食品是指利用转基因技术生产的食品。该类食品的最大特征就在于其是为了一定目标而利用现代基因技术，插入外源性基因改变食品原料的基因组成而产生的新的食品和食品添加剂。目前世界各国种植的最主要的转基因作物包括玉米、大豆、棉花和油菜籽，他们在所有转基因产品中的比重占到了99%左右。美国、阿根廷、加拿大是转基因食品的主要生产国，转基因大豆、玉米、棉花、油菜是主要的出口产品。随着转基因农作物在全球迅速推广，转基因作物产品市场销售额也逐年迅速增加。转基因农产品逐渐成为主要的国际贸易产品，主要的出口国家和地区集中在美洲，相当数量的转基因产品经过深加工后出口销售，由转基因产品引起的贸易争端日益突出。

　　二、对食品安全问题的法律规制研究

　　(一)国内食品安全法律规制存在问题

　　分段多头监管难以协调，难以实现有效的全程监管。食品缺乏相应的质量标识，没有做到信息公开，消费者的知情权没有得到保障。风险分析工作与发达国家有很大差距。食品安全问题发生后，对应的食品召回和可追溯制度不完善。立法松散，没有形成对食品安全方面的集中立法。

　　(二)国际贸易框架下食品安全法律规制

　　框架下对食品安全相关问题的法律规制

　　《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)。该协议承认各成员方为了保护人民、动植物生命健康和环境，有权采取适当措施，只要这些措施不至于成为在具有同等条件的国家间构成武断的或者不合理的歧视，或构成对国际贸易的一种隐蔽限制。该协议的第2条第2款规定，技术规章对贸易的限制不应超过为实现合法目标所必需的程度，并考虑不实现这些合法目标所带来的风险，这些合法目标包括保护人类健康或安全、保护动植物的生命或健康、保护环境等。

　　《实施卫生与动植物检疫措施协议》(SPS协议)。该协议鼓励各方采用国际标准和准则，但成员方也可以采用高于国际标准的措施，只要在科学上证明是合理的，或是以适当的危险评估为基础。SPS协议是国际贸易法历史上第一部调整、理顺国际贸易与动植物检疫关系的多边国际公约。对保护人类生命与健康、促进各成员农业生产与发展和国际贸易的发展都将起到非常重要的作用。

　　与贸易有关的知识产权协议(TRIPS协议)。根据TRIPS协议规定，各成员为了保护公共秩序或道德，包括保护人类、动植物生命或健康，或为了避免严重损害环境，有必要阻止某些发明在其境内进行商业上的利用。可以把这些技术排除于授予专利之外。各成员还可以将以下各项排除于授予专利之外：人类或动物的医疗诊断、治疗和外科手术方法;除微生物外的植物和动物，以及生产植物或动物的主要生物方法。

　　综上所述，WTO对食品安全与国际贸易的协调是通过协议的“例外”规定的形式来体现的，WTO承认各成员方基于保护人类和动植物安全的目的可以在一定条件下违反WTO基本义务。当然，这些例外规定是有限制、有条件的。但是与此同时，由于WTO多边贸易体制所追求的自由贸易理想是规则的同一性，而各成员方在制定各自的法律规定时必然要因地制宜，因时制宜，严格整齐的划一规定很可能会导致实质上的不公平待遇。同时，WTO协议中很多模糊规定也为各成员方实施“绿色壁垒”找到了借口。但忽视了科技发展和复杂程度，很多规定的标准过于抽象，缺乏可操作性，没有具体措施保证对发展中国家实施差别待遇。

　　框架之外对食品安全相关问题的法律规制

　　对食品安全引发的一系列问题，尤其是WTO没有调整的诸如转基因食品等法律问题，国际社会也在寻求其他的解决方案。1992年6月5日签署的《生物多样性公约》虽然没有直接的贸易措施条款，但一些条款对贸易有明显的影响，特别是关于遗传资源的取得、知识产权和生物安全的规定等。2000年1月28日达成的《卡特赫那生物安全议定书》对转基因食品的国际贸易和投资将产生重大影响。2001年1月，出席“蒙特利尔生物安全国际会议”的130多个国家通过了《卡特赫那生物安全议定书》。2004年6月1日，FAO(联合国粮农组织)公布了由FAO国际植物保护协议管理委员会制定的新的《植物生物风险防范纲要》，该纲要将主要用于判断活体转基因生物(LMO)是否含有对植物有害的物质，从而决定是否应当禁止其进口，甚至禁止其在本国使用。

　　三、对我国食品安全问题法律治理的完善与建议

　　(一)食物社区重构

　　“食物社区重构”背后所蕴含的理念是建立起本地化的农业与食品经济体系，并创造一个社会环境，在这个环境下，农民生产者和市民消费者一起工作来实现食品保障和经济、社会与自然环境的可持续性。这是目前从根本上解决食品安全问题的途径之一，也是市民消费者可以通过自己的行动独立决策去寻找健康的食品的方式，城市人重新连接土地的希望，是农民健康生产维系生计的希望，也是城乡之间的互救与自救。在法国，农民已经意识到，消费者越来越重视食品安全，并且关注食品产地、生产过程的卫生标准以及食品生产对周围环境的影响等问题。法国农业部鼓励农民发展理性农业。所谓理性农业，就是通盘考虑生产者经济利益、消费者需求和环境保护的具有竞争力的农业发展模式。其目的除了保障农民收入、提高农产品质量外，还有利于环境保护。这种可持续发展的农业生产模式具有强大的生命力，同时还大大提高了食品安全。

　　(二)设置风险预防机制

　　引入食品风险机制，预防性原则、消费者知情权保障方面的信息公布制度，应该作更加精致化的规则设置。例如，在转基因食品领域，完善标识制度和公众参与制度，保障社会公众对转基因生物安全事务的知情权、参与权。但在实际推动和运行食品安全风险监测方面，我国也取得了一些成绩。如各相关部门从各自角度分别建立了风险评估体系。卫生部和农业部重点开展了食品和农产品监测工作，国家质量监督检验检疫总局建立了食品安全风险快速预警与快速反应系统，开展了食品生产加工环节风险监测工作，卫生部参照全球环境监测规划/食品污染监测与评估计划GEMS/FOOD，开展了食品污染物和食源性疾病监测工作，监测点已经覆盖15个省区市8.3亿人口，重点对消费量较大的54种食品中常见的61种化学污染物进行监测。截至到2006年底，获得化学污染物监测数据40多万个，初步摸清了我国食品中重要污染物的污染水平及动态变化趋势。

　　(三)进行责任机制改革

　　强化民事责任机制，现行食品安全强调政府规制，以政府责任弱化行业组织与企业责任。传统的行政管理方式，未能有效实现政府监管与企业自我规制相结合，这与食品行业的市场失灵以及诚信缺失密不可分。目前，食品安全问题频发，这表明，在现有市场经济环境下，将食品安全责任完全交由政府掌控的这一“全能政府”的做法已经不再适用。实现食品安全的必由之路就是要由市场取代监管，进而弱化行政手段，强调企业责任。而关键就是实现企业和行业内部的自我规制。在食品安全领域，自我规制就是指食品安全相关企业按照企业的内部规则，根据国家的规格、标准，或者以高于高价的规格、标准的水准独自制定规格、标准，对企业的生产经营活动进行控制的行为，主要包括质量管理、信息公开、责任自觉和技术革新等内容。基于自我规制，相关企业除履行法定义务外，还要履行约定义务，即向买方承诺其产品索引达到的标准。在赔偿责任上，进一步强化民事赔偿责任，增加违约责任条款。德国的政府、企业、消费者三方通力合作，共同寻找道德与利益的平衡点，并成为德国食品安全控制的温柔利器。

　　(四)重视食品检测研究，尤其是转基因农产品检测

　　国际视野下，食品检测研究领域的国家发文量，美国居首位，在食品研究中占举足轻重的地位。而中国的发文量居第7位，但是突增率非常高，可见虽然中国在食品检测方面的研究稍有落后，但是存在很大的潜力;分机构来看，可见食品检测研究相对比较封闭，各个机构或国家交流较少。另外发文量较多的单位一般为大学或科研机构，但是也有一部分企业及其他形式的非学术机构，表明食品检测已经引起社会各界人士重视，成为人们关注的焦点。我国目前食品的检测机构和检测体系与发达国家相比还有很大差距。从检测对象上来看，现有的结构数量与社会需求有较大差距;从地域分布来看，现有质检机构在各地分布不平衡。面向广大农村的地县级综合性农产品检测机构还非常薄弱。随着农业科技的发展，从事农业高新技术产品尤其是转基因食品的质量安全监测机构还亟待加强和完善。而在美日欧发达国家和地区，普遍具备较为完善的农产品质量安全监测机构体系，高效的组织管理体系和完善的法律、法规、标准体系。这些检验检测体系在保证国内农产品质量安全状况和对农产品贸易伙伴国实施技术壁垒方面发挥了主导作用，成为发达国家保护国内农产品生产能力、国内生产者利益和国内消费者利益的重要进口限制工具。中国作为转基因作物的种植大国，要积极加强自主知识产权的转基因生物的研究，积极参加世贸组织谈判，参与制定新的规则，大力发展我国的转基因产品出口贸易。

　　(五)国际视野下的发展方向

　　国际合作主义理念下，食品安全立法关注食品的国际化要考量我国食品安全的现状，也要考量国际食品安全现状。作为一个发展中国家，我国食品安全的对外依存度在逐年上升，随着经济的发展，这种依存度本身表现为我国必须与国际社会一道来解决我国的和全球的食品安全问题。比如在联合国粮农组织框架下、世界卫生组织框架下、世贸组织框架下和国际食品法典委员会框架下等方面的合作。从立法上贯彻国际视野和国际合作的理路，将法律制度的构建基于中国与外国、中国与区域、中国与国际的全方位合作之上。不能再无视我们所面临的食品安全局面的严重性，采用“掩耳盗铃”或“唾面自干’的阿Q态度，要深入检讨关起门来”独自跳舞“的做法。

　　作者：唐洁 来源：职工法律天地·下半月 2015年12期