简论公共场所控制吸烟的法律问题

　　论文摘要 公共场所控制吸烟是保护公众健康的重要问题，但目前其立法与执法中仍存在着诸多法律问题。本文选取了几个最为重要的法律问题，即法律体系不完善，范围界定不清晰，经营者作用难发挥，试提出完善有关法律制度、以列举加概括方法明确范围和若干强化经营者责任办法等解决方案。

　　论文关键词 公共场所 控烟 经营者

　　随着大众对吸烟危害的认识深化，以及对健康的日益关注，公共场所吸烟控制，越来越成为公众关注的问题。2014年11月，国务院法制办向社会公开征求对《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》的修改意见，这无疑是公共场所控烟工作的一大进步，但就目前而言，公共场所控烟的立法与执法仍存在一些亟待解决的困难和问题。

　　一、 法律问题

　　（一）法律体系不完善
　　法律体系不完善，包括两个方面的问题。首先是国家没有相对应的法律，甚至连有关公共场所卫生的法律都没有，只有一些条例，适用时难免繁琐混乱，而公共卫生关系民众日常生活与健康，意义不可谓不重大，理应有权威、统一的法律来支撑，而公共场所控制吸烟作为公共卫生的重要部分，理应体现在法律之中。
　　另外，在此送审稿出台之前，我国已多部有关于此方面的部门规章以及地方性法规。但这些规范之间互相不协调，与现在的送审稿之间也多有不统一之处。如上海和杭州的有关公共场所控烟的地方性法规都规定了餐厅、宾馆等部分公共场所的室内可以设立吸烟区域，这与卫生部于2011年公布的《公共场所卫生管理条例实施细则》以及现在的送审稿中的“室内公共场所禁止吸烟”条款相悖，适用时难免会出现问题。
　　由此可见，公共场所控烟缺乏上位的法律，相关规范之间互不协调，法律体系还有待完善。
　　（二）范围界定不清晰
　　公共场所控烟，顾名思义，针对的范围应该是公共场所。但是何为公共场所，现有的规范中并没有统一的认识。
　　如1987年的《公共场所卫生管理条例》列举了28类“公共场所”：宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座、公共浴室、理发店、美容店、影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅、体育场（馆）、游泳场（馆）、公园、展览馆、博物馆、美术馆、图书馆、商场（店）、书店、候诊室、候车（机、船）室、公共交通工具。此中并没有学校、社会福利机构、机关单位等明显应列入的场所，显然是很不完善的。
　　2009年《上海市公共场所控制吸烟条例》同样通过列举的方式定义了“公共场所”，将学校、医疗卫生机构、公共办事场所等列入，定义更为完善具体，相对更好操作。
　　而在《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》中，一方面，对公共场所只做了非常笼统的定义：公众可以进出或者使用的场所、工作期间使用的场所、公共交通工具。另一方面，通过禁止性规定，实质上将风景名胜区、文物保护单位也纳入公共场所范围，这在以往的规范中是没有的。送审稿的规定太过笼统，实质上不利于民众以及执法人员真正区分何为公共场所。
　　现在送审稿的模糊定义，相关规范各不相同的定义，使得公共场所的范围界定十分不清晰，令人困惑，难以对人的行为产生真正的指导和预防意义，难以实现条例设置的初衷。
　　（三）经营者作用难发挥
　　吸烟行为发生频率大、速度快、范围广、场所多，如果只靠行政机关的监督管理，无疑是鞭长莫及，难以应对。所以说公共场所控烟，关键其实不在行政机关监督，而在于经营者负起责任。但是纵观现有规范，虽然看似规定了经营者的责任，但是其作用难以发挥。
　　一方面，只规定了经营者的责任，对经营者的监测不够。以送审稿为例，其规定了“鼓励场所经营者、管理者采用烟雾报警、浓度监测、视频图像采集等技术手段，加强对本场所的管理”，对于安装监测设施只停留在“鼓励”阶段。可想而知，对于餐厅、宾馆等公共场所经营者而言，取悦于消费者远比控烟更重要，如果没有安装监测装置，再加上行政部门时间与人员有限，也不可能时时刻刻前来监督，可谓是“天高皇帝远”，他们真的会冒着冒犯消费者的风险，老老实实地履行法条中规定的控烟劝阻行为吗？答案恐怕是否定的。就如同与环境相关的排污行为，如果不对每个排污口都进行监测，恐怕偷偷排污、瞒而不报者大有人在，治理排污、总量控制只能是一纸空谈。同样的道理，如果不对每个公共场所安排监测设施进行监测，经营者的责任就难以得到真正有效的履行。
　　另一方面，即使经营者有心去做，他们所能做的也达不到控制的力度。还是以送审稿为例，经营者面对吸烟的人，可以“劝阻”，劝阻不听可以强制其离开。但是吸烟行为发生频率大，速度快，来不来得及一一劝阻且不说，等劝不成，强制其离开了，恐怕一支烟也抽完了，损害后果也已经造成了，抽烟的人也没有什么实质性的损失，下回还照抽不误，那么这样的控制究竟有什么实质性的作用？处罚是一种较好的控制方式，但是送审稿中，只有相关行政机关有处罚权，“天高皇帝远”的行政机关，每天面对如此多的场所如此多抽烟的人，恐怕也难以一一应对，对公共场所吸烟行为的真正控制，还是困难重重。
　　可见，对于经营者而言，虽然规定了责任，但是一没有对履行责任的有效监测机制，二没有赋予履行责任的有效手段，经营者的作用难以真正发挥。

　　二、解决建议

　　针对以上法律问题，笔者试提出以下几点解决建议：
　　（一）推动相关法律制度的完善
　　一方面，推动有关公共卫生法律的出台，并在法律中设条款甚至专章来规定公共场所控制吸烟问题，使得这一问题有更权威、统一的规范。
　　另一方面，各地方应加强对有关这一问题的地方性法规的审查、修改、制定工作，使之与最终出台的关于公共场所控烟的条例相互协调。
　另外，各部门可针对最终出台的条例出台更细致的实施细则，而各地方也可针对最终出台的条例，结合本区域的实际情况，出台更细致的相关规定。这样，才能使有关公共场所控烟的各种位阶的法律规范形成一个互相协调、互相衔接的体系，真正地发挥作用。
　　（二）以列举+概括的模式明确范围
　　针对“公共场所”范围界定不明，各规范的定义互不协调的问题，建议可以通过修改条例，或是出台实施细则，通过列举+概括的立法模式，对公共场所进行一个更明确的范围界定。试设计如下：
　　本条例所称公共场所，是指以下几类场所以及其他公众可以进出或者使用的场所、工作期间使用的场所、公共交通工具。
　　（一）托儿所、幼儿园、大中小学及少年宫、青少年活动中心等教学场所；（二） 各级各类医疗卫生机构；（三） 体育场馆；（四） 图书馆、影剧院、音乐厅、展览馆、博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆、档案馆等各类公共文化场馆；（五） 国家机关提供公共服务的办事场所；（六） 公用事业、金融机构的营业场所；（七） 商场、超市等商业营业场所；（八） 歌舞厅、游艺厅等娱乐场所；（九） 经营场所使用面积在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐饮场所；（十） 宾馆、旅馆等住宿场所；（十一） 电梯及其等候区域；（十二） 公共汽车和电车、出租汽车、轨道交通车辆、客渡轮等公共交通工具内及其售票室、等候室和设置在室内的站台；（十三） 机场、铁路客运站、港口客运站；（十四） 网吧等互联网上网服务营业场所；（十五） 法律、法规规定的其他场所。
　　通过列举+概括的模式，既确认了哪些场所是经营场所，给公民和经营者、执法者以行政指南，同时又给公共场所的界定预留了空间，执法人员在具体裁量时，如果遇到新型的、未列入条款的但又明显应该属于公共场所的场所，可以通过“以及其他公众可以进出或者使用的场所、工作期间使用的场所、公共交通工具”的规定找到裁量的依据，使得对公共场所的界定可以随时与不断变化的社会生活对接。
　　（三） 强化经营者责任
　　一方面，强制要求符合“公共场所”定义的各经营者必须安装相关监测设施并申报备案，定期报送监测数据，有关部门定期抽查监测视频，强化对经营者履责情况的监管。甚至依靠科技手段，参照交警和环保的电子监测执法，实现实时、远程监管。
　　另一方面，可以创新执法方式。我国《行政处罚法》第十八条第一款规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。因此，可以出台规章，允许有关的行政部门通过委托执法，将这方面行政处罚的职能委托给医院、学校等符合条件的组织，使得相关经营者不需要报告行政部门就可以自己代为执法，大大加强了监管力度，对公共场所吸烟行为起到更大的控制和预防作用。还可通过定期报送视频，由行政部门对视频中屡教不改的吸烟者进行处罚，使得吸烟者不再抱有侥幸心理，执法能够真正落到实处。

　　三、结语

　　总之，公共场所控烟仍是一个任重道远的过程。在这一过程中，需要完善立法，创新执法，也需要每个公民、经营者、执法者各司其职。相信通过各方共同努力，公共场所控烟一定能够收到良好的成效。